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案件来源
一审：四川省泸州市纳溪区人民法院（2021）川0503行初24号
裁判要旨
第一次评标结果公示后，招标人对未成为中标候选人的其他投标人的异议进行了认真对待，查明了相关事实并找到了解决招标文件冲突瑕疵的文件依据。其后，招标人经向招投标行政监督部门请示，在获得准许后进行复核，并按程序进行了公示公告。因此，招标人是在其权利（力）边界范围内开展招标活动的，并不违反法律法规及政策的规定。
案件经过
涉案项目为“第二医教园区人才公寓及区域配套商业建设项目土石方工程”项目，属于国家投资的必须进行招标的工程建设项目。招标人为泸州致远房地产开发有限公司（以下简称致远公司），代理机构为福建省建融工程咨询有限公司（以下简称建融公司）。
2021年5月19日，招标人召开了关于第十七次招标文件会审的会议，议定了涉案项目招标方式采用经评审的最低评标价法等内容，在该会议纪要所附录的招标方案中，对“2.1.5施工组织设计评审标准”下明确勾选“不做”。
2021年6月4日，涉案项目在全国公共资源交易平台（四川省泸州市）发布招标公告。在公示的招标文件中，“第三章评标办法附件B废标条件”中所列明的具体废标情形，并不包括“无施工组织设计内容，不满足投标人须知前附表10.3”情形。
2021年6月28日，四川创厦建筑工程有限公司（以下简称创夏公司）作为投标人与其他各投标人参与了涉案项目的投标。
同日，涉案项目评标委员会提交《评标报告》，评标结果显示为：经评审，19家投标文件合格，90家投标文件不合格，一致推荐包括创夏公司在内的3家低价前三名为中标候选人。
2021年7月1日，涉案项目公示评标结果，明确记载“创夏公司作为第一中标候选人。50余家公司因无施工组织设计内容被废 标”。
2021年7月1日，泸州劲龙建筑工程有限公司、四川铭鼎水利工程有限公司等多家因无施工组织设计内容被废标的公司向招标人提出异议，认为在招标文件评标办法前附表中，并无“施工组织设计”的评审办法，同时，招标文件评标办法前附表的“废标条件”中，并未包括无“施工组织设计”的情形。
招标人收到前述异议后，于2021年7月13日向泸州市纳溪区发展和改革局（以下简称纳溪区发改局）提交《请示》一份，申请对本次评标进行复核。其主要理由为：根据招标文件规定，涉案项目“评标办法前附表”未规定对施工组织设计进行评审；评标专家列出的废标原因“无施工组织设计内容，不满足投标人须知前附表10.3”并未包含在招标文件“第三章评标办法附件B废标条件”规定的废标条件中。
纳溪区发改局作为主管部门接到该请示后，于2021年7月14日向泸州市发展和改革委员会（以下简称泸州市发改委）递交《关于召回“第二医教园区人才公寓及区域配套商业建设项目土石方工程施工”评标专家进行复核的报告》。
2021年7月19日，泸州市发改委向四川省评标专家管理委员会办公室去函，同意纳溪区发改局进行复核。此后，相关机构组织原评审委员会对前述评标结果进行了复核。在此过程中，应评审委员会的请求，招标人于2021年8月4日作出两次澄清，明确涉案项目中施工组织设计不做评审。
2021年8月4日，涉案项目评标委员会作出新的《评标报告》，推荐四川合园水利工程有限公司等三名中标候选人。
2021年8月6日，招标人在平台发布“涉案项目评标结果公示”（复评结果公示）。
创夏公司不服该复核结果，向招标人提出异议。
2021年8月10日，招标人对创夏公司的异议作出回复：“……第一次评标……评标专家引用的废标原因确不在招标文件规定的废标条件中。我公司按程序向上级主管部门进行了报告，经主管部门核实和批准后，依法组织了该项目的复核……该项目招标文件第三章评标办法前附表中无任何有关施工组织设计的评审因素和评审标准，评标专家严格按照招标文件规定的评审因素和评审标准进行了复核，评审结果符合招标文件规定。”
2021年8月12日，涉案项目中标结果公告发布。
2021年8月16日，创夏公司不满招标人的回复，向纳溪区发改局提起投诉。
2021年9月8日，纳溪区发改局作出《关于涉案项目招标投标投诉的处理决定》（泸纳发改〔2021〕第94号，以下简称94号投诉处理决定），没有采纳创夏公司的投诉理由，并告知创夏公司招投标复核结果有效、复核程序符合规定，若创夏公司对该决定不服可以复议或提起诉讼。
创夏公司不服该94号投诉处理决定，于2021年10月20日向法院提起行政诉讼。
法院观点
一审法院四川省泸州市纳溪区人民法院认为：
涉案项目属于必须进行招标的工程建设项目，建设工程领域招标投标涉及建设工程的安全和顺利推进，涉及千家万户的潜在权益，法律性、政策性、专业性都相对非常突出，工程领域招标投标过程中各相关主体均应在各自的权利（力）义务边界内进行活动，以保证招标投标活动的合法及公平公正。
本案中，根据查明的事实，招标文件内容前后确实存在部分冲突或相互矛盾的瑕疵。
就招标人而言，其在第一次评标结果公示后，对未成为中标候选人的其他投标人的异议进行了认真对待，查明了相关事实并找到了解决冲突瑕疵的文件依据。因此，招标人是在其权利（力）边界范围内进行异议处理的。其后，招标人经向对本次招标投标有监督管理权的纳溪区发改局请示，在获得纳溪区发改局准许后进行复核，并按程序进行了公示公告过程，因此，招标人亦是在其权利（力）边界范围内进行招标活动的，并不违反法律法规及政策的规定。
就纳溪区发改局而言，其作为整个招标投标活动的监督管理机关之一，参与了整个招标投标的监督管理，在接到招标人的请示后，经过内部流程向泸州市发改委进行了报告，在上级同意后，监督了复核流程。因此，纳溪区发改局所有活动均是在法律规定的权利（力）边界范围以内进行的，程序上也并没有违反相关法律规定。
根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第八十一条、《工程建设项目施工招标投标办法》第八十六条以及《四川省人民政府关于进一步规范国家投资工程建设项目招标投标工作的意见》第一条第五项的规定，涉案项目第一次评标将招标文件中明确不作为废标条件的“施工组织设计”作为了废标条件，该次评标结果与招标文件背离，应当无效。而招标人组织的第二次评标（复核）有事实和法律、政策的依据，符合法律规定，真实有效。因此，纳溪区发改局作出94号投诉处理决定，符合法律规定，事实清楚，证据确实充分，程序合法。
据此，一审法院判决驳回了创夏公司的诉讼请求。
经在中国裁判文书网检索，未发现本案存在上诉情况，一审判决已生效。
焦点分析
在招标投标活动中，什么时候以及何种情况下允许评标委员会对评标结果进行复核或者进行重新评审，确实存在一定争议。这一“复核”或“重新评审”，有很大可能导致已确定的评标结果发生变化，也因此成为相关投标人异议投诉的缘由，而前述案例即是其中的典型。
招标投标中“复核”与“重新评审”的概念分析：中标结果形成后，“复核”与“重新评审”实质是同一事项
在《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）及《招标投标法实施条例》中，并无评标委员会对原评标结果予以“复核”的表述，也无“复核”的概念。而“重新评审”的表述体现在《招标投标法实施条例》第四十八条第三款，即评标委员会成员存在法定事由而被更换时，被更换的评标委员会成员作出的评审结论无效，由更换后的评标委员会成员重新进行评审。
之所以出现“复核”与“重新评审”的概念分歧，主要来源于我国政府采购法的相关规定。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令）第六十四条规定了评标结果汇总完成后，可以修改评标结果的四种情形，并明确“评标报告签署前，经复核发现存在以上情形之一的，评标委员会应当当场修改评标结果，并在评标报告中记载；评标报告签署后，采购人或者采购代理机构发现存在以上情形之一的，应当组织原评标委员会进行重新评审”。由此，事实上是以评标报告签署为界，之前为“评标复核”，之后为“重新评审”。
但前述案例中，相关争议发生时，已进入中标候选人公示阶段，说明评标活动已结束，评标报告已完成。同时，在前述案例中，“复核”与“重新评审”是作为平行概念出现的——创夏公司认为招标人第二次组织专家进行了重新评审，纳溪区发改局及招标人则称是进行了复核。
因此，在招标投标活动已进入评标结果形成阶段后，无论是所谓的“复核”还是“重新评审”，实际并无概念上的本质不同，而均是指对原评标结果整体或者其中的部分项目存有异议的情况下，由评标委员会的成员重新审查已形成的评审意见，进而作出新的评判。
而这，事实上也是上述案例中法院的观点——其认为涉案项目第一次评审结果与招标文件背离而属无效。在此情况下，第二次进行的评标，虽然法院也用了“复核”的表述，但客观上已经起到了“重新评审”的法律效果。
招标投标法律体系中关于评标委员会“重新评审”的规定总结
在我国现行《招标投标法》及其实施条例中，评标委员会进行“重新评审”的情形有以下4种：
其一，由原评标委员会重新评审。该情形规定在《招标投标法实施条例》第五十六条中，即在中标候选人的经营、财务状况发生较大变化或者存在违法行为，招标人认为可能影响其履约能力的情况下，应当在评标结果形成后、发出中标通知书前由原评标委员会按照招标文件规定的标准和方法审查确认。
其二，由更换后的评标委员会成员重新评审。该情形规定在《招标投标法实施条例》第四十八条第三款中，即原评标委员会成员存在法定事由而被更换时，其已作出的评审结论无效，由更换后的新评标委员会成员重新进行评审。
其三，由违法更换前的评标委员会成员重新评审。该情形规定在《招标投标法实施条例》第七十条中，即依法必须进行招标的项目的招标人更换评标委员会成员违反《招标投标法》和本条例规定的，违法更换的评标委员会成员作出的评审结论无效，依法重新进行评审。
其四，由依法重新组建的评标委员会或者重新确定的评标委员会成员进行重新评审。该情形同样规定在《招标投标法实施条例》第七十条中，即依法必须进行招标的项目的招标人不按照规定组建评标委员会，或者违法确定评标委员会成员的，违法确定的评标委员会成员作出的评审结论无效，依法重新进行评审。
综合前述规定可见，在招标投标法律体系中，既有的“重新评审”的规定主要集中于中标人的状况发生变化以及评标委员会的组建存在违法等情形上，而与评标委员会是否按照招标文件规定的评标标准进行评标等并无直接关联。这一规定上的缺失，也是导致上述案例中争议产生的原因。
相对而言，在我国政府采购法律体系中，关于“重新评审”的规定则更为完善，值得借鉴。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十四条第一款规定，“除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门”。
在2012年发布的《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）中，财政部明确要求“评审结果汇总完成后，采购人、采购代理机构和评审委员会均不得修改评审结果或者要求重新评审”，但亦规定了可以重新评审的五种情形，即“资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、 经评审委员会一致认定评分畸高、畸低”，并进一步规定“出现上述除外情形的，评审委员会应当现场修改评审结果，并在评审报告中明确记载”。
在2017年发布的87号令中，财政部亦在第六十四条规定了可以重新评审乃至改变评标结果的四种情形，即“分值汇总计算错误的；分项评分超出评分标准范围的；评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的；经评标委员会认定评分畸高、畸低的”。
由此可见，对于评标委员会在客观层面是否按照招标文件要求的评审方法和评审标准进行评标，政府采购法律体系中设置了程序内的救济途径，即一定条件下的“重新评审”。
当然，针对评标委员会组成不合法及其成员存在违法违规行为的情况，87号令也并未忽视，其在第四十九条及第六十七条，亦规定了由新评标委员会成员“重新评审”或“重新组建评标委员会进行评标”的救济方式。
招标投标法律体系中，在中标候选人公示后相关投标人异议成立的情况下，应当允许招标人组织原评标委员会“重新评审”
之所以在法律规范层面对“重新评审”设置了诸多限制条件甚至禁止性规定，是因为在招标采购实践中，个别招标人或者代理机构对已经评审出的结果不满意，会寻找各种理由重新评审，希望借重新评审推翻原评审结论，甚至用不合法的重新评审结果否定正常评审结果。但应予注意的是，这一限制客观上是通过牺牲招标采购活动的效率价值来实现公正追求的。所以，在招标采购活动的公平公正能够实现或者保证的情况下，应当探索效率价值的进一步实现。
因此，虽然当前的招标投标法律体系中，“评标委员会未在客观层面按照招标文件规定的评分标准进行评标”与“招标人组织评标委员会重新评审”之间并未建立明确的法律上的联系，但并不意味着这就是禁止项。
首先，《招标投标法》及其实施条例等法律法规事实上是限权法，对于招标人等招投标活动的参与主体而言，应秉持“法无禁止即可为”的基本原则。
其次，《招标投标法实施条例》已为“重新评审”行为设置了依据。该条例第八十一条规定，依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反《招标投标法》和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。这里的依法重新评标，即指向“重新评审”。
最后，招投标行政监督部门亦在实践中认同这一观点。国家发展改革委法规司和原国务院法制办公室财金司等共同编著的《〈中华人民共和国招标投标法实施条例〉释义》中明确认为，在中标候选人公示期间有关评标结果的异议成立的，招标人应当组织原评标委员会对有关的问题予以纠正，招标人无法组织原评标委员会予以纠正或者评标委员会无法自行予以纠正的，招标人应当报告行政监督部门，由有关行政监督部门依法作出处理，问题纠正后再公示中标候选人。
在评标报告形成后、中标候选人公示前，招标人认为评标存在问题的，能否要求评标委员会“重新评审”
前述关于“重新评审”的讨论在时间节点上属于中标候选人公示之后。那么，在评标报告形成后、中标候选人公示前，招标人认为评标存在问题的，能否要求评标委员会“重新评审”呢？这一疑问源于《招标投标法实施条例》与相关规范性文件在要求上的不一致。
根据《招标投标法实施条例》第五十三条及第五十四条的规定，依法必须招标的项目，在评标完成后，评标委员会应当向招标人提交书面评标报告和中标候选人名单，而招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。
从前述规定的表述似乎可见，招标人对于评标委员会报送来的评标报告，并无提出不同意见乃至否决的权利，只有依据评标报告的内容，公示评标委员会已确定之中标候选人的义务。
但是，国家发展改革委等13部门于2022年7月8日发布的《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）中却明确提出，要加强评标报告的审查，招标人应当在中标候选人公示前认真审查评标委员会提交的书面评标报告，发现异常情形的，依照法定程序进行复核，确认存在问题的，依照法定程序予以纠正。不过，《招标投标法》及其实施条例中并无关于“复核”或者“纠正”的法定程序。由此，《招标投标法实施条例》和前述规定似乎出现了矛盾。
笔者认为，前述“矛盾”，其主要缘由系立法的不完善，但是这一不完善，不应成为评标委员会的评标活动确实存在问题时予以纠正的障碍。
第一，评标委员会在评标过程中，是否按照招标文件要求的评标方法和标准进行评标，影响的是中标候选人的确定问题，其影响力在评标报告签署时即已形成，与中标候选人公示与否无关。因此，若以中标候选人是否公示作为节点，允许招标人在公示之后发现问题时组织重新评审，却禁止招标人在公示之前发现问题时组织重新评审，实则无意义，反而同时损害了招标投标活动的公正与效率。
第二，《招标投标法实施条例》第五十三条及第五十四条的规定，只是对中标候选人的公示规定了时限要求，并未禁止招标人在收到评标报告后经审查认为评标活动存在“未按照法律规定或招标文件要求进行评审等问题”时有权向评标委员会反映，亦未禁止评标委员会基于前述发现的问题进行重新评审而给出新评标报告。事实上，《招标投标法实施条例》第八十一条也对此种情况进行了概括允许。
因此，笔者认为，在评标报告形成后、中标候选人公示前，招标人认为评标存在问题的，有权向评标委员会反映并组织原评标委员会“重新评审”。
事实上，相关立法中也已经注意到了这个问题。在2020年8月28日定向征求意见的《中华人民共和国招标投标法（修订草案送审稿）》新增了第四十七条，其内容为“招标人认为评标活动违反法律、行政法规规定，不符合招标文件确定的评标标准和方法，存在文字或者计算错误，评标委员会成员对客观评审因素评分不一致，或者评分存在畸高、畸低情形的，有权向评标委员会及其成员提出书面意见。对评标过程中收到的意见，评标委员会应当在评标结束前作出书面答复；对评标结束后收到的意见，评标委员会应当自收到意见之日起三日内作出书面答复，招标人认为有必要的，可以组织评标委员会重新进行评审。评标过程、评标报告存在问题的，评标委员会应当及更正、修改；不予更正、修改的，招标人有权向有关行政监督部门反映。”
（作者单位：北京市道可特律师事务所）
