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作为市场竞争的一种重要方式，招标的最大优点就是能够充分体现“公平、公正、公开”的市场竞争原则，招标人通过招标采购，让众多投标人进行公平竞争，获得优质的货物、工程和服务。招标也是政府采购和建设工程领域最为广泛的选择合格货物、服务和工程供应商的方式，但招标人在通过招标方式选择合格供应商的同时，往往忽略了如何规范开展招标，以及如何避免招标过程中可能出现的风险。本文从一起政府采购项目招标被投诉的案例出发，进而探讨在招标模式下招标人如何开展规范招标，以避免遭受不必要的损失。
案例导入
基本情况
案例来自甘肃政府采购网2022年4月12日公开的一份《灵台县农业农村项目2021年人居环境整治项目（设备采购）投诉处理决定书》。从该决定书可以看出，灵台县农业农村局于2022年年初委托招标代理机构编制了《灵台县农业农村项目2021年人居环境整治项目（设备采购）招标文件》，招标文件公开发布后不久，就被举报人以“招标文件编制不规范，多项条款违反了《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）等相关法律法规”为依据向灵台县财政局进行了举报。在举报文件中，举报人共列举了16项举报内容，经财政局核查后，其中14项成立，而这一采购项目本身的采购金额不超过484万元。
投诉内容及认定结果
如前所述，举报人共列举了16项举报内容，这里采用表格的方式予以展示，见表1。
最终处罚结果
在该决定书的处理决定部分，灵台县财政局给出了最终的处理结果，分别是：
1.终止该项目本次招标程序，责令采购人、采购代理机构修改招标文件，重新依法依规开展后续采购活动。
2.对灵台县农业农村局作出警告行政处分，责令其对采购文件编制、审查把关不严，主体责任履行不到位的问题限期改正，并于收到本决定之日起15日内向财政局报送书面整改报告。
3.对代理机构作出一年内禁止代理政府采购业务的行政处罚，责令其对采购文件编制、发布方面存在的违法违规问题限期改正，并于收到本决定之日起15日内向财政局报送书面整改报告。
案例分析
从这一案例可以看出，举报人做的工作不可谓不细致，财政局的回复不可谓不认真，案例中遭受处罚的代理机构不可谓不荒唐，而招标人本身因为忽视规范招标管理也承担了相应的责任。但是这样的现象并非仅仅出现在政府采购项目，很多国企、民企在开展招标过程中同样会遇到类似的问题，并最终给企业带来损失。举两个简单的例子：如在PPP项目中，因不适用“两招并一招”，项目公司组建后需要进行工程/施工总承包的招标工作，但由于未规范招标而被举报，导致未如期选择到合格的供应商，进而导致工期延误，需要承担PPP项目合同的违约责任。再比如在工程/施工总承包项目中，对于暂估价项目或部分分包、设备需要进行招标的，工程/施工总包方因未开展规范招标而被举报，延误定标，最终直接导致工期延误，需要承担工程延期的责任，承担发包人的损失。
当然，案例只是表象，其内核还是在警示各招标人在开展招标活动时一定要规范实施，避免因为未规范招标而给自身带来各种损失。下面就将从招标人（主要为企业）视角进一步分析规范招标的意义，以及如何规范招标。
规范招标的意义
规范招标，是顺应国家监管、构建自身合规管理体系的必然要求
规范招标不仅仅是企业自身的必修课，也是国家政策要求企业在开展招标活动中一贯要求的方向和指引。尤其是在房屋建筑和市政基础设施领域，基本能覆盖大部分的招标活动，2017年国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）以及2019年国家发改委办公厅联合工业和信息化部办公厅等多个部门联合印发的《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号）都曾强调建筑企业要规范开展招标活动。
此外，最高检在举行“依法督促涉案企业合规管理 将严管厚爱落到实处发布会”中介绍的检察机关在开展企业合规改革试点工作过程的良好案例分享就涉及企业规范招标的案例。在案例四新泰市J公司等建筑企业串通投标系列案件中，最高检表示，“检察机关充分履行自行补充侦查职权，全面查清案件事实，开展社会调查，为适用企业合规提供充分依据。同时，检察机关推动企业合规与不起诉决定、检察听证、检察意见、检察建议等相关工作紧密结合，有效惩治预防涉企犯罪的同时，有力推动当地建筑行业深层次问题的解决，实现‘办理一案、教育一片、治理社会面’的目的。”
综上，不难看出，企业规范招标确实是顺应国家监管、构建自身合规管理体系的必然要求。
规范招标，是合法合规经营、预防行政处罚和刑事追责的有效方式
对于预防行政处罚，很好理解，比如在前面的案例中，农业局就因为未规范招标而最终受到了警告的行政处分。但是对于刑事追责，大部分企业可能会比较陌生，但其实上文介绍的最高检在开展企业合规改革试点工作过程的良好案例分享中的案例四就是一起刑事案件，概因我国《刑法》第二百二十三条规定：“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚。”这也就是通常所说的“串通投标罪”。其中尤为值得关注的就是二百二十三条第二款，即“投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚”。
由此可见，规范招标也是企业合法合规经营、预防行政处罚和刑事追责的有效方式。尤其是当前在推动“合规不起诉”的大背景下，企业开展规范招标更是保护自身的有力措施。
规范招标，是控制生产风险、避免民事违约造成自身损失的重要举措
在第一部分的简析环节中，已经列举了两个国企、民企因未规范招标导致自身需要承担违约责任的例子。这样的例子和现实息息相关，也是企业生产经营活动中时常碰到的问题。企业若寄希望于问题发生时获得PPP项目合同相对方和工程/施工总承包项目业主的谅解而免除自身的违约责任，不如从一开始就构建自身的规范招标体系，从根源上杜绝类似问题的发生。
如何规范招标
强化招标代理的监督管理
引入案例中的绝大部分问题实际上都出在了招标代理机构的身上，招标代理机构在文件编制上的漫不经心是导致问题出现的根源，当然招标人自身未能准确识别招标文件中的各种“坑点”也是问题进一步发酵的因素。但是想要招标人自身完全了解这些需要关注和应当避免的“坑点”显然不太现实，因此要想规范招标，首先要加强招标代理的监督和管理，注意筛选优质的招标代理机构为自身提供招标服务。
除了谨慎挑选，在最终的招标代理合同中，还应当对一些由于招标代理机构原因无法按时开展和结束招标工作的情况设置违约责任，如有必要可能还需要结合自身的前手合同设置“背靠背”的责任承担条款，倒逼招标代理机构依法依规编制招标文件，合法合规开展招标活动。
规范内部项目招标工作流程
除了对外部招标代理机构的管理，招标人内部也应当对自身的项目招标工作流程进行规范。从筹划、设计、实施等不同阶段，分门别类地进行流程管理。比如施工企业在一个工程总承包项目投标阶段，就应当针对招标文件中列出的暂估价项目初步开展自己的一个招标筹划工作。而在接到工程总承包项目后，就应该立即推动具体的筹划工作，合理设置招标日期，同时对接招标代理机构或自身开展招标文件设计工作，确保后续招标活动规范实施。值得注意的是，在进行招标筹划中，一定要预留一部分招标时间，避免因突发状况导致招标不顺利而最终影响到施工工作的开展。
认真梳理招标相关法律法规
文中所引入案例中导致代理机构和农业局受到处罚的最大原因就是两者对招标相关的法律、行政法规和政策文件的不熟悉。因此要想规范招标，企业自身还是要认真梳理好招标相关的法律、行政法规、部门规章和规范性文件，形成专门的法规库。而且对于其中一些高频、易发的问题还应当专门提炼总结，并及时更新，从源头上解决如何规范招标的问题。
完善内部招标管理制度
前几个工作实际上是针对具体问题具体分析，如果想要真正地确保企业开展的每一个招标项目都能做到规范招标，还需要内部招标管理制度的完善。只有通过制度才能将分析、解决、应对问题的方式方法固定下来。这一套制度需要覆盖人员安排、流程设置、外部代理机构选择、法规与合同库建设等等，通过这样一套成体系的制度，才能真正地做好规范招标工作。
结语
规范招标对招标人的重要程度不言而喻，上文引入案例中的招标人因为未规范招标已经承担了应有的责任，虽然责任不重，但警示意义很浓。尤其是对于企业而言，一旦因未规范招标而发生问题，其带来的影响远非一份行政处罚就可以消弭，背后引发的“多米诺效应”值得企业深思和关注。因此，招标人在开展招标前就要做好自身招标管理制度建设，避免陷入招标“泥潭”，给自身带来损失。
（作者单位：德恒上海律师事务所）
