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当招标人发布资格预审公告、招标公告或者发出投标邀请书，就意味着正式启动招标程序，投标人会基于信赖筹备投标事宜和参与投标。但由于各种原因，招标人在启动招标程序后可能终止招标。《招标投标法》并没有规定相应程序。《招标投标法实施条例》第三十一条对此专门规定：“招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。”招标人如果有客观合法的理由，履行书面通知、退还费用等义务即可;如果违背诚信原则，无正当理由终止招标给投标人造成损失，还须承担缔约过失责任。下面借助几个司法裁判观点解释如何理解和适用上述规定。
裁判观点1：招标人终止招标具有合法理由的，无需承担缔约过失责任
案例一：湛江市中级人民法院[2019]粤08民终2920号广东上地聚生态农业有限公司与中国海洋石油南海西部有限公司信安分公司缔约过失责任纠纷一案二审判决书：根据《招标投标法实施条例》第三十四条第二款“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标”、第三款“违反前两款规定的，相关投标均无效”的规定，信安分公司终止该次投标，符合法律规定。且信安分公司已经根据《招标投标法实施条例》第三十一条“招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息”的规定向上地聚公司发出了《关于终止〈中国海洋石油南海西部有限公司培训中心出租项目招租〉的通知》，履行了通知义务，并向上地聚公司退还了投标保证金，故上地聚公司请求确认信安分公司作出的《关于终止〈中国海洋石油南海西部有限公司培训中心出租项目招租〉的通知》违法，没有法律依据，本院不予支持。
解析：终止招标，是招标人的权利，但权利不得滥用，招标人应当遵循《民法典》第七条、第八条确立的诚信、守法和公序良俗等原则终止招标。《工程建设项目勘察设计招标投标办法》第二十条、《工程建设项目施工招标投标办法》第十五条等法条补充规定，除不可抗力原因外，招标人在发布招标公告或者发出投标邀请书后不得终止招标。违背这些规定的，将承担相应法律责任。因此，终止招标理由要合法。
实践中常见终止招标情形：一是招标文件有重大错误或发现违法内容，招标活动不能继续进行必须终止后重新招标。二是因法律法规或政策调整需要修改招标文件再重新招标，或者原项目计划或行政审批手续被撤销必须终止招标活动。三是招标人因经营困难、调整经营方向或生产任务需要取消招标项目。四是发生不可抗力，如招标人因地震、洪水等自然原因或罢工、骚乱等社会因素导致原项目已无实施必要或无法进行招标。五是由于重大设计变更，需要重新划分招标项目标段或对招标方案重新论证;六是参与资格预审的潜在投标人、通过资格预审的合格潜在投标人或者参加投标的投标人不足三人时将导致招标无以为继，必须终止招标。在上述情形下，如果非因招标人原因而发生情势变化，如因政策变化、规划调整、许可取消、招标失败等原因导致招标工作不得不终止，招标人具有合法理由，可以不承担法律责任。但如果是因招标人“未核先招”等原因导致终止招标且无合理理由，甚至招标人利用终止招标手段排斥、限制潜在投标人的，则有悖诚信原则，招标人应依法承担缔约过失责任。在上述案例中，招标人终止招标具有法律上的依据，且依法履行了通知、退还投标保证金等法定义务，故法院未支持承担缔约过失责任的诉请。
裁判观点2：招标人终止招标时应当退还招标资料费、投标保证金及同期银行利息
案例二：江门市中级人民法院[2016]粤07民终1319号广东华创建业装饰工程有限公司与江门市政府投资工程建设管理中心合同纠纷二审民事判决书：关于管理中心是否应当向华创公司退还招标资料费500元的问题。根据《招标投标法实施条例》第三十一条的规定，管理中心应当向华创公司退还招标资料费500元。管理中心的招标代理机构已向华创公司收取了招标资料费500元，虽然涉案《施工招标文件》规定招标文件售后不退，但该规定违反了上述法律规定，故管理中心以该规定为由主张不予退还招标资料费，理据不足，本院不予支持。
案例三：天津市第二中级人民法院[2018]津02民终5542号河北万隆房地产开发有限责任公司、奥的斯电梯(中国)有限公司招标投标买卖合同纠纷二审民事判决书：双方对退还200000元投标保证金无异议，万隆公司主张保证金的利息计算标准应为中国人民银行同期存款利率，根据《招标投标法实施条例》第三十一条“招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。”的规定，终止招标的招标人应“及时退还”投标保证金及银行同期存款利息，虽未明确具体退还期限，但强调了退还的及时性。本案万隆公司认可未在约定的2015年6月2日开标，招标工作终止，但至今仍未退还保证金，参考万隆公司招标文件所附招标须知第14.4条“未中标人的投标保证金，将在中标通知书发出后10个工作日内予以无息退还”的约定期限，可以认定万隆公司在终止招标后，未能及时退还保证金，给奥的斯公司造成了额外的利息损失，一审按照中国人民银行同期贷款利率支持奥的斯公司主张的2015年7月1日起的利息损失并无不当，二审予以维持。
解析：招标人进行招标，投标人参加投标，直到最后确定中标人并签订合同前，整个招标投标活动都处于合同的缔约阶段。在缔约过程中，招标人和投标人相互之间都有信守诚信原则，履行诚信缔约、告知、保密等先合同义务，以避免或减少对方当事人的损失。根据《招标投标法实施条例》第三十一条规定，招标人终止招标时应履行以下义务：一是发布终止招标公告或以书面形式告知所有潜在投标人或投标人，以便其终止相关投标行为，停止不必要的投入和损失。二是退还潜在投标人购买资格预审文件、招标文件的费用，招标文件规定“招标文件售后不退”在招标投标活动顺利进行的情况下是适用的，但招标人终止招标时如果以此为由不退还违反上述强制性法律规定。三是应当及时退还收取的投标保证金及银行同期存款利息。上述法条只是规定“及时退还”但没有明确具体退还期限，一般理解，所谓“及时”应当是在招标人作出终止招标的决定的同时通知有关投标人办理退还手续，并尽可能在最短的合理时间内予以退还。发生纠纷后，合理的期限由法院根据个案酌定。如果超出“及时退还”的合理期限，则招标人继续占有该笔投标保证金失去其合法性，给投标人造成额外的利息损失，应予赔偿，法院一般参照中国人民银行同期贷款利率计算。
裁判观点3：招标人擅自终止招标的，应承担缔约过失责任
案例四：三门峡市中级人民法院[2016]豫12民终658号三门峡产业集聚区禹王路街道五原崤村村民委员会与河南天基建筑安装有限公司招标投标合同纠纷二审民事判决书：被上诉人河南天基建筑安装工程有限公司为投标五原崤、干店安置区项目工程，自筹资金缴纳了投标保证金、招标文件费，并为制作编制工程报价书支付了投标预算编制费、制作标书材料费等费用。后因上诉人发布案涉工程施工终止公告，致被上诉人的缔约目的未能实现，给被上诉人造成经济损失。上诉人依法应承担缔约过失责任，赔偿因此给被上诉人造成的损失。上诉人称，被上诉人提供的投标预算编制费、制作标书材料费收据等凭证，以及借款合同、利息收条不能证明上诉人的损失。原审中，被上诉人提供了编制工程报价书制作人焦仁升开具的收款条、三湘图文处理中心开具的收据、被上诉人与辛安泽的借款合同及利息收条等证据，上述证据能够证明被上诉人为投标涉案工程的各项支出及借款事实，可以作为认定被上诉人各项损失的依据。
案例五：陕县人民法院[2015]陕民初字第1602号三门峡产业集聚区禹王路街道五原崤村村民委员会与河南天基建筑安装有限公司招标投标合同纠纷一审民事判决书：招标人进行招标，投标人参加投标，直到最后中标人确定前，整个招标投标活动都处于合同的缔约阶段。缔约过程中的赔偿责任应适用《合同法》第四十二条关于缔约过失责任的规定，参照国家七部委《工程建设项目施工招标投标办法》第七十二条规定，招标人在缔约阶段虽依《招标投标法》的强制性规定必须以招标投标的形式确定中标人，但在合同的缔约过程中招标人与投标人地位是平等的、缔约活动是自由的权利义务关系。被告以五原崤、干店安置区项目工程施工进行公开招标，原告接受被告代理龙华公司提供的招标文件和补遗书，并按照招标文件规定缴纳了竞标保证金，在规定期限内向招标人递交投标文件，并基于对被告代理龙华公司的信任，在投标中进行了大量的工作，投入了人力物力，而被告代理龙华公司却未在合理的开标时间内开标，并在2015年5月15日终止招投标，其行为实属违约，理应承担缔约过失责任，并承担给原告造成损失的赔偿责任。故原告因被告终止招标支出的招标文件费1000元，被告应予以退还。原告因投标已支出的预算编制标书费用114000元、制作标书材料费3960元，均为原告在缔约过程中的直接损失，招标人被告五原崤村委应予以赔偿。关于原告要求被告赔偿40万元保证金的利息(按1.5%计算)之请求，由于被告代理龙华公司在缔约过程中未按时开标，造成原告所交保证金的借款40万元利息损失客观存在，且原告为招投标与辛安泽签订了借款合同，约定月息1.5%，并已将利息支付，故原告的该项请求，予以支持，该利息损失计算应根据《招标投标法》第二十四条规定，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日，故该损失应在第02号补遗书的时间2014年10月11日基础上再增加20天，即从2014年9月18日起按中国人民银行同期存款利率计算至2014年11月1日止;2014年11月2日起至2015年5月18日止的损失按月息1.5%计算，超过部分不予支持。被告辩称原告主张赔偿其预算编制费用和打印标书费用没有事实和法律依据，不能支持的辩由，原告提供的预算编制费用虽无正式发票，但有焦仁升的收条和三湘图文处理中心的收据(打印、标书费用)及询问焦仁升的询问笔录在卷佐证，且被告亦未提供其主张成立的有效证据予以佐证，故被告的辩由不予采纳。
解析：招标人发布的招标公告为要约邀请，对自身具有约束力，投标人基于信任进行投标。如果招标人在招标过程中不具有合法理由擅自终止招标，有违诚信原则，给潜在投标人或投标人造成损失的，应适用《合同法》第四十二条(2021年1月1日起适用《民法典》第五百条)关于缔约过失责任的规定予以赔偿。《工程建设项目施工招标投标办法》第七十二条也规定，如果擅自终止招标，除有正当理由外，有关行政监督部门给予警告，根据情节可处三万元以下的罚款;给潜在投标人或者投标人造成损失的，应当赔偿损失。招标人终止招标应否承担缔约过失责任，衡量标准就是终止招标是否有合法适当的理由，是否履行通知等先合同义务。比如上述案例中，招标人就案涉项目进行招标，投标人基于对招标人的信任，按招标文件要求投标、交纳投标保证金，投入了人力物力，但招标人未开标、评标而是直接通知终止招标，且未给出合理理由，其行为违反诚信原则，理应承担缔约过失责任，向潜在投标人或投标人赔偿信赖利益损失。
