招标采购项目标段（标包）划分中的审计风险

在某例行审计活动中，一个老旧小区改造工程项目的采购方式引起了审计部门的重视。

审计部门认为，该改造工程项目应采取公开招标方式，却采用了竞争性磋商方式。依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第二十四条“依法必须进行招标的项目的招标人不得利用划分标段规避招标”的规定，审计部门怀疑，招标人即住房和城乡建设局（以下简称住建局）涉嫌规避公开招标。

项目基本情况

为提升老旧小区居民生活品质，推动城市文明进一步发展，某市老旧小区改造工程项目被列为城建重点工程，经市项目建设评审中心审核，审定工程预算造价约为2.1亿元。该市发改部门建议该工程项目在资金有保障的前提下公开招标，分批实施。工程范围涉及三个行政区域，涵盖四十多个老旧小区，建设内容主要包括建筑物本体的屋面防水、墙面渗水维修，楼梯、踏步、扶手、栏杆、女儿墙等方面的更新与修缮。改造内容有供电管道、供水管道、雨污分流、道路刷黑、增设停车位、照明灯、绿化、新设垃圾分类装置、加装电梯等。

为确保该工程项目在三个行政区域同步实施，住建局在拟定财政计划备案时将该项目分标段、分步实施，其中，单独的房屋更新修缮工程根据《湖北省政府集中采购目录及标准（2021年版）》（以下简称集采目录）的规定，按区域位置划分为四个标段，并委托市集采中心采用竞争性磋商方式代理采购。其余供电供水管道、雨污分流、道路刷黑等改造部分，根据工程性质和区域，分标段、分步委托社会代理机构以公开招标方式代理采购。社会代理机构依据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）及其实施条例，采用的是招投标程序中的“评定分离”模式。

回答审计所指问题

审计部门指出，依据《招标投标法》第十九条第三款和《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委令第30号，以下简称30号令）第二十七条规定，招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期。住建局标段划分的合理性存疑，四个标段的预算均超过了400万元的公开招标数额标准，四个标段采用竞争性磋商的方式采购，涉嫌规避招标。

住建局解释了标段划分的原则，即考虑相关政策要求，想加快项目改造进度，只有多个施工队伍同时进场开工才能满足加快改造进度的要求，因此结合老旧小区改造实施特点（分地上、地面和地下部分）和区域分散情况（分三个行政区），从有利于项目实施的原则出发，住建局对该工程项目划分了标段。

集采中心解释了采购方式的选择依据。第一，根据住建局提供的项目属性，集采中心依法接受了项目的委托。考虑到省集采目录品目中对修缮工程（B08）和装修工程（B07）的阐述“与建筑物、构筑物的新建、改建、扩建无关的单独装修、修缮工程”，结合查看四个标段的工程量清单内容，集采中心认为可以接受该项目分为四个标段的“单独装饰装修工程”委托采购。第二，由于《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）和《招标投标法》共存的现状，部分工程类项目的法律适用以及采购方式的确定一直在业内存有争议。政府采购工程招标数额标准以上，与建筑物和构筑物新建、改建、扩建项目无关的单独的装修、拆除、修缮项目，财政部国库司在《关于政府采购工程项目有关法律适用问题的复函》（财库便函〔2020〕385号）中指出，此类项目不属于依法必须进行招标的项目，应当按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第二十五条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）的规定，采用竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源方式进行采购，因此本项目采用竞争性磋商方式采购合规。第三，为确保政府采购的公平公正和针对工程项目竞争强、敏感度高等特点，集采中心另派专人抽取异地专家，名单严格保密，从源头上防止熟面孔评标和倾向性评标，履行了代理机构的职责。

尽管住建局和集采中心进行了相关解释，但审计部门的疑虑并未消除。

审计视角下的分析

如何正确划分标段（标包），对项目的实施、合同履行、工期效率等至关重要。笔者结合上述案例基本情况和审计风险，探讨招标采购项目标段（标包）划分的原则、影响因素和细节，供读者参考。

应注意标段（标包）划分的原则

工程招标采购标段划分的原则：在满足施工管理和工程工期需求的条件下，已具备独立施工条件，并能形成独立使用功能的单位工程为标段划分依据；对工程技术上紧密相连、不可分割的单位工程不得分割标段。

货物、服务采购标包划分的原则：技术规格或服务类型相同的、属一个供应商经营的货物或提供的服务，可以划分在同一个包下；对一些金额较小的货物服务，可以适当合并分包。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第十七条规定：“采购人要按照有利于采购项目实施的原则，明确采购包或者合同分包要求。采购项目划分采购包的，要分别确定每个采购包的采购方式、竞争范围、评审规则和合同类型、合同文本、定价方式等相关合同订立、管理安排。”30号令第二十七条规定，招标人应当合理划分标段、确定工期。对工程技术上紧密相连、不可分割的单位工程不得分割标段。《公路工程建设项目招标投标管理办法》第二十条规定，标段的划分应当有利于项目组织和施工管理、各专业的衔接与配合。

标段（标包）划分主要考虑因素

第一，不得通过划分标段（标包）规避招标。一是不得为达到向招标人（采购人）特定意向单位直接采购目的，将项目肢解拆分、以项目未达到分散采购限额标准为由，从而规避进场采购交易。例如，某政府单位小型装修工程预算100万元，将外墙翻新、灯光景观、室内地面装修、吊顶等部分工程分别对外单独发包，指定供应商承建，没有履行政府采购程序。《政府采购法实施条例》第六十八条明确，采购人、采购代理机构“未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购”，将依法追究法律责任。上述案例中，老旧小区改造项目将单独的更新、修缮工程划分出来，每个标段均已达到依法必须招标的规模标准，若依法采用公开招标方式发包，便不存在化整为零、规避招标的嫌疑。

二是在同一财政年度内，招标人（采购人）不得将一个预算项目下的同一品目或者同一类别的货物、服务采用非招标方式多次采购，累计采购金额超过公开招标数额标准，从而规避公开招标。例如，某单位拟采购一批教学一体机，拟定了两个财政计划备案书，预算分别为109万元、191万元，拟采用竞争性谈判方式采购。承办人员受理后发现两个项目参数完全一样，只是采购台数不同。根据《政府采购法实施条例》第二十八条的规定，这属于典型规避公开招标行为。同时，该做法违反了《政府采购法》第七十一条关于“应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的”规定，应责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予处分，并予通报。

第二，不得通过划分标段（标包）限制潜在投标人。一是不得通过标段（标包）划分降低资质或资格条件，让意向投标人顺利入围，达到使其最终中标的目的。针对此类操作，部分地区已明文禁止。例如，武汉市城乡建设委员会发布的《关于进一步规范房屋建筑和市政基础设施工程项目招标投标活动的若干规定》（武城建规〔2018〕4号）第六条规定：“招标人应当根据建设工程特点合理划分标段，不得利用标段划分降低投标人资格条件。”《上海市建设工程招标投标管理办法》（沪府令50号）第十一条规定：“招标人应当根据建设工程特点合理划分标段，不得利用标段划分降低投标人资格条件。建设工程招标标段的划分标准，由市建设行政管理部门会同有关行政管理部门确定。”

二是不得通过非专业性的标段（标包）划分，使项目失去有效竞争力。标段（标包）划分较小较细，难以吸引有实力的企业，导致竞争性降低，影响采购效率；标段（标包）划分过于分散或过大，将类型不同、技术参数不同、商务服务要求不同的项目划在一个标包，增加了投标人技术界面协调难度，符合条件的投标人过少，项目失去有效竞争力，实际上是在排斥潜在投标人。当然，对一些金额较小的货物或工程项目，可以适当分包，但需要在采购文件中载明详细的分包协议。例如，报告厅装饰装修项目，能否将不同投标人提供的桌椅和装修工程打包在一起；办公楼装修项目，能否将消防工程和装修工程打包在一起等。笔者认为，招标人（采购人）有权按照有利于采购项目实施的原则，确定适当合并或专业分包。

第三，从资质管理层面考虑，要减少投标成本，以适应不同资格能力的投标人。一是按照采购清单中不同标的属性，不同技术规格类型，划分不同标段（标包），让有相应专业技术资格能力的投标人参与竞争。例如，某美丽乡村建设项目，将灯光亮化工程、绿化美化工程和购买工程运输车，按属性划分成三个不同的采购包，满足不同资格能力的投标人，以充分促进有效竞争。二是采购项目包含不同标的和参数，又难以分割，只能作为一个整体采购的，应允许专业分包，并分别承担责任。例如，一个办公楼改造项目，包含消防工程和装饰装修工程，其中消防工程占比小，预算在分散采购限额标准以下，根据《政府采购法》第四十八条“经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任”规定，可以考虑专业分包。

第四，从有利于项目实施层面考虑，满足采购项目实施要求。一是考虑招标人（采购人）的合同综合管理能力。招标人（采购人）的采购活动协调和合同管理能力较强的，标段（标包）划分可以根据需要灵活细分，反之，不宜划分过多的标段（标包）。二是考虑招投标、合同履行及验收。根据标的性质不同，合理划分标段（标包），便于确定采购项目的对象属性，抽取对应类别的专家，精准评标。同时，相同项目属性和专业类别的标段（标包），有利于招标人（采购人）合同管理和合同验收。三是考虑不同专业技术的衔接与配合。对于不同标的和参数，专业技术关联大的不宜分包。标段标包划分要充分考虑各种设备的市场供应情况，尽可能实现各部分设备之间的技术关联与功能有效衔接。四是考虑工期与效率。标段（标包）的划分应考虑投标人的合同工期履行能力及生产供应能力，以满足现场管理和工程进度需求。同一标包内应注意避免出现生产供应周期过度集中的现象，以免造成投标人不能及时生产供应而延误整个项目履行。

注意多标段（标包）项目的几个细节

一是标段（标包）的划分，要在招标（采购）文件中明确。同时，要公布每个标段（标包）的采购方式、实施范围、评审要求、工期和合同履行等。例如，明确标段间的范围衔接，避免工程实施中的范围责任纠纷；明确潜在投标人的投标方式，是“兼投不兼中”还是“兼投兼中”；明确投标人中标标段的规则，避免由投标人自行选择中标标段；明确多个标段（标包）错开时间开标等。二是采购项目划分的标段（标包）适宜面向中小微企业采购的，应在采购公告、采购文件中专门面向中小微企业采购。这是公共资源交易领域优化营商环境，支持中小企业发展政策的需要。

（作者单位：大冶市公共资源交易中心）