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招投标监督平台“点击通过”后才可启动重新评标程序，异议、投诉接踵而至，甚至引发了行政复议及一审、二审诉讼各三件，引发了对招标人、评标委员会、监督部门“权责边界”的争议，令人深思。
案例经过
2019年11月1日，W学校某工程建设交配电采购项目公开招标，经评标委员会评标，J公司被推荐为第一中标候选人；11月15日，J公司收到中标通知书；12月23日，W学校向某市招标投标行政监督部门（以下简称“监督部门”）提交书面情况说明，称J公司未按照招标文件资格条件中的要求提供拟投入人员的资格证书，要求重新评审；12月24日，W学校在该市货物招投标监督平台上申请重新评标，同日，监督部门点击“审核通过”。该项目于2019年12月30日重新评标，2020年1月3日重新公示中标候选人。
2020年1月5日，J公司向W学校递交《异议函》，要求取消重新评标的公示结果，与其签订合同；1月10日，W学校及代理机构作出《回复函》，介绍了重新评审的过程，并说明因为公共资源交易中心系统原因，致使中标候选人公示延迟了两个工作日；1月15日，J公司向监督部门投诉W学校与代理机构，投诉事项为被投诉人逾期回复、组织重新评标、取消其中标资格、未在法定期限内与J公司签订合同违法，要求W学校依据已发出的中标通知书与J公司签订合同；2月18日，监督部门向W学校作出《监督意见书》，认为该项目未在投标有效期内完成评标和定标，责令W学校重新开展招标投标活动；3月6日，监督部门作出投诉处理决定，驳回投诉请求。
2020年3月19日，J公司向某省复议机关提交两份申请行政复议，第1份复议请求为：1.确认监督部门作出的《监督意见书》违法；2.确认监督部门责令W学校重新开展招标投标活动的决定内容明显不当；3.责令监督部门就J公司对《监督意见书》的回复意见具体答复J公司；4.责令监督部门明确《监督意见书》中责令改正的具体改正内容；5.要求监督部门提供作出行政行为时的调查底稿及处理事实依据。第2份复议请求为：1.确认监督部门“点击通过”的行为违法；2.确认W学校在发出中标通知书后重新评标违法；3.确认W学校组织原评标委员会重新评标违法；4.确认W学校在投标有效期已过后公示评标结果违法；5.确认J公司的中标资格。
2020年6月24日，复议机关作出第2号、第3号、第4号行政复议决定书（以下分别简称“2号复议决定”“3号复议决定”“4号复议决定”）。其中，2号复议决定确认监督部门作出《投诉处理决定书》超出法定办理期限，但认定事实清楚、适用法律正确，不具有可撤销或者变更的情形，决定确认投诉处理决定书违法；3号复议决定维持监督部门作出的《监督意见书》；4号复议决定认定监督部门“点击通过”行为认定事实清楚，适用法律正确，决定予以维持。J公司分别针对监督部门的《监督意见书》《投诉处理决定书》和“点击通过”行为以及相应的上述3份复议决定提起3个诉讼。其中，J公司针对《监督意见书》和3号复议决定的诉讼，针对《投诉处理决定书》和2号复议决定的诉讼，均被一审法院驳回诉讼请求；J公司针对监督部门“点击通过”的行政行为和4号复议决定的诉讼，被一审法院确认“点击通过”行为违法、撤销4号复议决定。J公司对前两份一审判决、监督部门对后一份一审判决，分别提起上诉，2022年4月1日被二审法院判决驳回上诉，维持原判。
案例分析
定标后对资格条件的否决是否应由评标委员会确认
J公司认为，招标人不能单方面认定评标委员会的行为违法，在没有法律明确规定的情况下，招标人不能直接否定评标委员会的评标结果。投标人已经取得中标通知书，即使存在安装、质检、安全等人员的匹配问题，不能仅凭招标人的质疑就直接否定评标委员会评审结果及据此发出的中标通知书的效力。法院认为，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第五十一条第（三）项、第八十一条规定，投标人不符合国家或者招标文件规定的资格条件的，评标委员会应当否决其投标；违反规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。该项目中，招标文件对拟投入项目的安装、质检、安全等人员的配备，要求投标人提供相关人员姓名、年龄、从事本专业的工龄、职称、资格证书及参加类似项目的经验情况。J公司提交的7名配置人员资料中有4人是工程师或助理工程师职称资格证书，未能体现专业技术特征，仅凭职称证书无法证明其具有与该项目中承担具体任务相匹配的专业技能，其余3人中有2人的资质证书已超出有效期。J公司提供的人员资格材料未能完全符合招标文件的规定，不能通过资格审查。W学校发现上述问题，认为J公司不符合资格要求，经监督部门审核通过后，组织原评标委员会重新评标，具有事实和法律依据。
J公司不符合招标文件规定的资格条件，评标委员会未否决其投标，招标人发现后，是否能直接认定J公司不符合资格条件，还是应当先由评标委员会确认，在实践中有两种不同看法：一是认为可以由招标人直接认定投标人不符合资格条件。因为评标委员会违反了《招标投标法实施条例》第五十一条第（三）项规定，对投标人不符合招标文件规定资格条件的，未否决其投标。《招标投标法实施条例》第八十一条规定，招标投标活动违反《招标投标法》和该条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。因法律没有规定必须由评标委员会来认定不符合资格条件，招标人可以直接认定，并重新招标或者评标。二是认为应当由评标委员会根据《招标投标法实施条例》第五十一条第（三）项规定否决其投标。因为根据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第四十条、第四十二条，《招标投标法实施条例》第二十条、第五十一条规定，投标人是否符合资格条件，都应当由评标委员会来确认，招标人无权直接确认。投标人在资格条件不符合情况下的投标行为违反了《招标投标法》第五条所规定的诚实信用的原则，根据《招标投标法实施条例》第五十六条规定，中标候选人存在违法行为，招标人认为可能影响其履约能力的，应当在发出中标通知书前由原评标委员会按照招标文件规定的标准和方法审查确认。笔者认为，《招标投标法》第四十条、第四十二条和《招标投标法实施条例》第五十一条、第五十六条所规定的情形，与本案并不完全吻合。前者是在评标委员会评标时，后者是在中标通知书发出前，而W学校是在中标通知书发出后才以J公司不符合资格条件为由重新评审。但从《招标投标法》总体规定看，有关资格条件是由评标委员会来认定的，如果遵循评标委员会事先的审查确认程序，则会避免许多争议与风险。
中标通知书发出后是否必须订立合同
J公司认为，监督部门无权否定其根据中标通知书要求与招标人签订的合同，应确认其中标资格，请求责令W学校依据中标通知书与其签订合同。法院认为，根据《招标投标法》第四十条规定，评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，招标人以评标委员会提供的评标报告为依据，对评标委员会推荐的中标候选人进行比较，确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人，即招标人将确定中标人的权力交给评标委员会，委托评标委员会根据评标结果直接确定一名符合要求的投标人中标。该项目中，W学校发现J公司投标文件不符合招标文件关于项目投入人员资格审查条件，经监督部门审核通过后组织重新评标，重新选定了中标候选人，但公示中标候选人时已超过投标有效期，被责令重新开展招标投标活动。因确定中标人、签订合同属招标人自主权范畴，且J公司投诉时，该项目已组织重新评标，故J公司要求监督部门确认其中标资格，认定重新评标结果无效，并要求确认W学校未与其签订合同违法的投诉，无事实和法律依据。
根据《招标投标法》第四十五条、第四十六条规定，中标通知书发出后具有法律效力，招标人和中标人应当在30日内订立合同。但是，《招标投标法》《招标投标法实施条例》另有规定中标无效的情形，确认中标无效且不订立合同的情况屡见不鲜。在本案中，根据《招标投标法实施条例》第五十一条第（三）项、第八十一条规定，J公司投标、中标均应认定无效。根据《工程建设项目货物招标投标办法》第六十条规定，中标无效的，发出的中标通知书自始没有法律约束力。J公司完全回避其投标、中标无效的情形与相应法律规定，一方面仍然主张监督部门无权否定中标通知书，另一方面又要求监督部门确认其中标资格并责令W学校依据中标通知书与其签订合同，既没有事实与法律依据，也不符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定。
监督部门“点击通过”重新评标是否合法
J公司认为，该市货物招投标监督平台截图显示，重新评标情况说明的提交时间是2019年12月24日临近上午下班时的11:03，监督部门“审核通过”的时间是当日下午刚上班后的14:09。由此可见，监督部门并未对重新评标申请进行任何调查，即予以审核通过违法。监督部门认为，经监督部门核查，原告未按照招标文件规定提供安装、质检、安全人员资格证书，故行使监督职权。复议机关认为，监督部门仅是在招标投标活动中的监管行为，并不违反相关法律规定，原告要求确认监督部门“点击通过”行为违法，无事实和法律依据。
一审认为，招标人W学校向监督部门申请重新评标时，J公司已领取了中标通知书，其是否同意招标人重新评标，对J公司的权益有直接影响，故应当告知其并听取其陈述和申辩。但监督部门仅根据招标人单方提交的情况说明及材料，径行准许招标人的重新评标申请，在系统中予以审核通过。因此，本案被诉行政行为违背正当程序原则，不具有合法性，也不具有可撤销性，故确认监督部门“点击通过”行为违法，撤销复议机关“4号复议决定”。
二审认为，招标人W学校在J公司领取了中标通知书后，认为J公司不符合招标文件规定的投标人资格条件，不应通过资格审查，要求重新评标，其实本质是否定原评标结果，通过重新评标确定中标人。由于各方当事人均确认重新评标必须经监督部门“点击通过”，因此，监督部门对W学校要求重新评标申请的处理，对J公司的权益必然产生直接影响。关于监管机关对于招标人申请重新评标进行审查的具体程序，《招标投标法》《招标投标法实施条例》等法律法规虽未明确规定，但监管机构作出的行政行为仍应遵循正当程序的要求。即在法律、法规或规章对行政程序有明确规定的情况下，适用法律、法规或规章的规定予以审查；在法律、法规或规章对行政程序没有明确规定的情况下，行政机关应履行基本的程序准则，以保障行政相对人和利害关系人的权益。具体到本案，监督部门在收到W学校重新评标申请后，应当告知J公司招标人申请重新评标的理由并听取J公司的陈述和申辩，使J公司参与到行政程序中，确保监管机关全面查清事实，准确适用法律。监督部门在明知J公司已领取中标通知书的情况下，作出审核通过重新评标申请的行政处理前，未通知J公司并听取其陈述、申辩，未能保障J公司作为利害关系人的最基本的程序权利，违背了应有的正当程序，原审法院据此认定被诉行政行为不具有合法性并作出确认违法的判决正确。
由于该市规定招标人必须通过监督平台才能重新招标，监督部门主张点击行为是行政行为，复议机关主张是行政监督行为而非行政决定。不论根据哪一主张，该行为都具备可诉性。鉴于复议机关受理了J公司的复议申请，致使该行为的可诉性没有争议。法律、法规并没有规定招标人重新招标、评标、定标需要监督部门同意，而规定由监督部门“点击通过”后才能重新招标，减损的是招标人自主确定是否重新招标的权利，而不是投标人的权利。监督部门“点击通过”行为是对W学校的监督，而不是对J公司的监督，即使需要告知J公司，承担告知义务的是W学校而不是监督部门。要求监督部门进行告知，并听取利害关系人的陈述、申辩，要求监督部门遵守正当程序，实质上是要求行政机关增设行政审批程序，不当干涉招标投标活动，影响了招标投标的效率。监督部门的“点击通过”行为不影响J公司的其他救济途径，W学校和J公司提出的理由和依据，都可由评标委员会在重新评审时进行审查，投标人或者其他利害关系人都可以在重新评审后向监督部门投诉。判决要求在新的评审结论作出前，监督部门就听取J公司陈述、申辩，在实践中并不可能实现。因此，要求重新评标的权责主体是招标人W学校，而不是监督部门；J公司并不是被监督部门侵权的一方当事人，其申请行政复议、提起行政诉讼于法无据；监督部门不应对招标人W学校的重新评标行为承担行政责任。
超过投标有效期，能否责令重新开展招投标活动
J公司认为，其取得中标通知书具有法定效力且未超过投标有效期，监督部门同意组织原评标委员会重新评审的行为无法定依据。法院认为，根据《招标投标法实施条例》第二十五条、《工程建设项目货物招标投标办法》第二十八条的规定，涉案招标项目未能在投标有效期60日内完成，且无证据表明涉案招标项目曾办理过延长投标有效期手续。监督部门于2020年2月18日作出《监督意见书》的时间，虽在投诉处理期间，但客观上涉案招标项目已超过投标有效期，故监督部门责令W学校重新开展招标投标活动，具有事实和法律依据。
J公司对招标人在投标有效期之后仍重新公示中标候选人的抗辩切中要害，致使监督部门对重新评标后的中标结果予以否定。但是，J公司在投诉、申请行政复议以及诉讼中的其他观点不能成立，监督部门、复议机关、一审法院、二审法院的观点是正确的。其一，J公司以其取得中标通知书未超过投标有效期为由，抗辩监督部门同意组织原评标委员会重新评标的行为没有依据，因监督部门同意重新评标是以J公司不符合招标文件资格条件为由的，并非以超过投标有效期为由。其二，《监督意见书》尽管是在投诉处理期间作出，但并非投诉处理程序中的行为，且《监督意见书》也未适用《招标投标法实施条例》第六十条、第六十一条和第六十二条的有关“投诉与处理”的规定，不能根据上述法条规定否定《监督意见书》。其三，根据《招标投标法实施条例》第二十五条、《工程建设项目货物招标投标办法》第二十八条、《评标委员会和评标方法暂行规定》第四十条规定，应当在招标文件中载明投标有效期，以保证招标人有足够的时间完成评标和与中标人签订合同；在原投标有效期结束前，出现特殊情况的，招标人可以书面形式要求所有投标人延长投标有效期；投标人拒绝延长的，其投标失效；依法必须进行招标的项目同意延长投标有效期的投标人少于3个的，招标人在分析招标失败的原因并采取相应措施后，应当重新招标。由于招标人没有根据规定延长投标有效期，过期后仍然定标，更不能在投标有效期内签订合同，已经违法。根据《招标投标法》第七条，《招标投标法实施条例》第二十五条、第八十一条规定，作为监管机关，对于上述违法行为且对中标结果造成实质性影响，不能采取补救措施予以纠正的，中标无效，应当依法重新招标或者评标。尽管《监督意见书》等相关文书没有详尽论证责令重新招标依据与职权相关问题，但仅属于瑕疵，其具有事实与法律依据是不容否定的。
本案“权责边界”争议发生的原因，主要在于重评重招程序不规范，这对招标人、投标人、行政监督部门，都有值得借鉴、思考之处。
（作者单位：江苏博事达律师事务所）
