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根据《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号，以下简称“94号令”)的规定，财政部门在政府采购投诉处理时须审查确定相关当事人。政府采购投诉处理的当事人包括投诉人、被投诉人和与投诉事项有关的供应商。财政部门审查确定当事人，应根据《政府采购法》《政府采购法实施条例》的规定，从是否符合法定资格条件、是否参与政府采购活动、权益是否受到损害等方面来确定。正确、合理确定相关当事人是财政机关作为政府采购监督管理部门，在政府采购投诉处理行政裁决过程中秉行程序正当原则的关键环节。
94号令第十一条、第十七条规定,投诉人是已经提起质疑且不满质疑答复或过期未获答复的供应商，即投诉人必须是提出过质疑的供应商。提出质疑投诉的供应商必须具备两个条件，一是符合《政府采购法》第二十一条规定的条件，二是依法获取了采购文件(实质为潜在供应商)或参加了政府采购活动。至于质疑投诉的内容，94号令规定，供应商可对采购文件、采购过程和采购结果进行质疑、投诉。供应商依法获取招标采购文件可对招标采购文件进行质疑投诉，供应商参与投标、开标等的，可相应对采购过程和采购结果提出质疑投诉。
关于投诉人的列示
法人分支机构是否可以作为投诉人提起投诉，应区分情况
《政府采购法》第二十二条规定，自然人、法人、其他组织参与政府采购活动应当具备独立承担民事责任的能力。实践中对于不能独立承担民事责任的法人分支机构，是否可以自己名义参与政府采购活动进而提起质疑投诉，存在争议。有观点认为，法人是独立承担民事责任的主体，经法人授权后法人分支机构可参加政府采购活动;也有观点认为，法人分支机构只能以法人名义参与政府采购活动;还有观点认为，在采购人允许且采购文件明确约定的情况下，法人分支机构才可参加政府采购活动。
《民法典》《公司法》规定法人独立承担民事责任，而法人分支机构以自己名义从事民事活动产生的民事责任由法人承担。
根据《〈政府采购法实施条例〉释义》一书第67页对“供应商资格条件”的解释，“法人的分支机构由于其不能独立承担民事责任，不能以分支机构的身份参加政府采购，只能以法人身份参加。但银行、保险、石油石化、电力、电信等有行业特殊情况的，采购人、采购代理机构可按照其特点在采购文件中作出专门规定。”因此，如采购文件约定法人的分支机构可以参加政府采购，其就具有质疑和投诉的主体资格。
供应商不能对未参与的政府采购活动提出投诉
案例一：潜在供应商A依法获取了采购文件，对采购文件提起质疑，未参与后续投标，质疑后认为采购过程、采购结果损害了其自身利益，将采购过程、采购结果作为与质疑相关事项提出投诉。财政部门对潜在供应商A针对采购过程、采购结果提起的投诉，是否应当受理?
笔者认为可不受理，理由有三：
其一，94号令第十九条明确规定提起投诉的事项应当先经质疑，而提出质疑的供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商，A事实上并未参与投标，不符合对采购过程、采购结果提起质疑和投诉的法定条件。
其二，94号令第三十一条明确规定，针对采购文件提起投诉事项成立的，应当重新开展采购活动，采购合同已经履行的，由责任人承担赔偿责任。因此，如果因采购文件违法构成对采购过程、采购结果的实质性影响的，财政部门通过对采购文件的投诉处理就能够实现潜在供应商的权利救济。
其三，《政府采购法》第七十条规定，任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。由此可以看出，参与政府采购活动的供应商通过质疑投诉维护自身的权益，未参与政府采购活动的其他人可向有关部门提出控告检举，对未参与的政府采购活动提出质疑、投诉，事实上是行使控告检举的权利。
《政府采购法》中的投诉主体仅限供应商，而《招标投标法》中的投诉主体包括投标人、招标人和其他利害关系人
《政府采购法》体系下，投诉主体不含采购人，仅限定于供应商和潜在供应商，且所有投诉事项须经过质疑。《招标投标法》第六十五条规定，“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”。《招标投标法实施条例》第六十条规定，“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉……就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议……”因此，《招标投标法》体系下，投诉人既包括投标人和潜在投标人，也包括其他利害关系人(含招标人)，且针对资格预审文件、招标文件、开标、评标结果的投诉才需要异议前置，针对招标评审过程的投诉不需要异议前置程序。值得注意的是，异议人既包括投标人和潜在投标人，也包括利害关系人(不含招标人)。异议是向招标人提起的，故招标人不能成为异议人是应有之义。招标人是招标活动的利害关系人，招标人发起投诉事项应当限于其不能或不适合自行处置，而必须通过行政救济才能解决的问题，如投标人串通投标、弄虚作假，资格审查委员会未严格按照资格预审文件规定的标准和方法评审，评标委员会未严格按照招标文件规定的标准和方法评标、投标人或者其他利害关系人的异议成立但招标人无法自行采取措施予以纠正等情形。例如，某中标候选人存在业绩弄虚作假的异议，经招标人核实后情况属实，而评标委员会又无法根据投标文件的内容给予认定，评标时又缺少进行查证的必要手段，如果由招标人自行决定又容易被滥用，此时可由招标人向行政监督部门提出投诉，由行政监督部门依法作出认定(参见《〈招标投标法〉释义》相关部分)。当然，实践中，招标人遇到相关问题时，出于现实考虑，更多的是提请行政监督部门进行监督检查，鲜少提起投诉。
关于被投诉人的列示
按照《民法典》相关代理理论，采购人应恒定为被投诉人，代理机构可并列作为被投诉人。
《政府采购法》第五十五条规定，“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉”。按94号令第十八条规定，采购人、代理机构统称被投诉人。那么，被投诉人是采购人和代理机构，还是采购人或代理机构?投诉人仅投诉代理机构的，是否需要增列采购人作为被投诉人?先看看采购人与代理机构的法律关系。
采购代理机构受采购人委托办理政府采购事宜
《政府采购法》第十四条规定，采购人、供应商和采购代理机构是政府采购当事人，在政府采购活动中享有权利和承担义务。第十九条规定，采购人可以委托集中采购机构以外的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。第二十条规定，采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。《政府采购法实施条例》第十六条规定，《政府采购法》第二十条规定的委托代理协议，应当明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。采购人和采购代理机构应当按照委托代理协议履行各自义务，采购代理机构不得超越代理权限。
投诉处理的后果由采购人承担
根据《民法典》第一百六十二条规定，代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。因此，投诉处理的后果由采购人承担。另外，在政府采购活动的其他环节，代理机构的行为效力及于采购人，所产生的后果也由采购人承担。
综观采购人与代理机构的关系，关于采购人作为被投诉人的主体地位，可以得出下列结论：
1.采购人是法定的、不可或缺的被投诉人。从采购人与代理机构的关系可以看出，《政府采购法》第十四条将代理机构定义为政府采购活动的当事人，但第十九条、第二十条也进一步明确其作为政府采购当事人，是在采购人委托的权限范围内从事政府采购活动。采购人作为采购代理机构从事采购活动所产生民事责任的承担主体，是政府采购投诉处理决定相关权益的法定承担主体，代理机构作为被投诉人系履行代理人职责。因此，采购人必须列为被投诉人，投诉人仅投诉采购代理机构而不投诉采购人的，财政部门应当通知投诉人对投诉材料进行补正。
2.财政部关于“与采购人行为有关”的认定应与《民法典》关于代理的规定保持一致。《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》(财库〔2007〕1号)规定，“财政部门在投诉审查期间，认定投诉事项与采购人行为有关但采购人不是被投诉人的，应当要求投诉人将采购人追加为被投诉人，并限期修改投诉书重新投诉，逾期不予受理”。这里的“有关”应从《民法典》关于代理与被代理人之间的关系来理解，即代理机构在委托权限内合法从事的政府采购活动，均应认定为与采购人有关，不可认为代理机构根据采购人委托从事的采购活动与采购人无关，而不将采购人列为被投诉人。当然，对于代理机构在代理权限内按照94号令规定对投诉提出答复的，采购人可不再另行提出答复;对投诉提出答复超过委托权限，则应由采购人进行答复，否则采购人应承担因此而造成的不利后果。
关于“与投诉事项有关的供应商”的列示
94号令第十八条规定，投诉人提起投诉时，应当按照被投诉人和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书副本。94号令第二十一条、第三十四条规定了有关供应商的“陈述申辩权”(财政部门通知其对投诉有关事项进行答复)及对投诉处理决定的“知情权”(财政部门送达政府采购投诉处理决定)。列示与投诉事项有关的供应商是法定程序，如何列示则由财政部门根据事实和法律来判断，但法律、法规、规章中并无明确、具体的认定标准，也未规定财政部门少列供应商时应当如何补救。
判断供应商与投诉事项是否有关的标准为利害关系
与投诉事项有关的供应商就是与投诉事项有利害关系的供应商。如何理解利害关系?最高人民法院判例指出，在行政管理中，只有行政法领域权益受到行政行为影响，并存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系。如何判断供应商权益是否遭受损害，要以行政法规范是否要求行政机关考虑、尊重和保护其权利或法律上的利益作为行政法上的标准，同时可参酌整个行政法规范性体系、行政法的立法宗旨以及行政行为的目的、内容和性质等来进行综合判断。具体到94号令，“与投诉事项有关的供应商”即投诉处理可能会对其平等地参加政府采购活动的相关权益造成损害的供应商。
确保与投诉事项有关的供应商享有陈述申辩权和知情权
陈述申辩权及知情权源于程序正当原则。程序正当原则是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。主要包括两方面的内容：一是任何人不得为自己案件的法官，实践中体现为回避。二是任何人在受到惩罚或者其他不利处分之前，应当为其提供公正的听证或者其他听取其意见的机会，实践中体现为陈述申辩和知情。从前述内容可以看出，在相对人可能受到惩罚或其他不利处分的，应当保障相对人的陈述申辩权和知情权。具体到94号令，投诉事项及投诉处理决定可能损害供应商行政法上的权益时，应确定其为有关供应商;在可能损害供应商权益转变为可能作出对供应商不利的决定前，供应商通过答复进行陈述和申辩;作出对供应商不利的决定后，应当告知相对人。
无利害关系的供应商，没有必要列为有关供应商
案例二：供应商A、B、C同时参与某个政府采购项目投标。A对采购结果提起投诉，认为中标供应商B提供虚假材料投标，同时认为供应商C投标的产品达不到采购文件的技术实质要求，但未对C的投诉提供事实依据。A投诉请求认定B投标无效，要求对C的投标文件技术响应情况进行复核。代理机构处理质疑时，C针对质疑提供了佐证文件，代理机构组织该采购项目原评标委员会协助答复，认为针对C的质疑不成立。财政部门在投诉阶段中审查认为，质疑阶段C提供的证据充分，项目评审委员会的评审报告及质疑阶段的协助答复意见依据充分。财政部门经查阅评审材料，未发现评审委员会对C的技术评审有错误，A也没有对C提供任何事实依据。在此情形下，财政部门的投诉处理显然不会对C造成行政法上的权益损害，C与投诉事项实质上无利害关系，不属于94号令规定的“有关供应商”，因此，财政部门在投诉处理程序中只将B列为有关供应商，没有将C列为有关供应商。但后期在行政复议阶段，复议机关认为投诉事项与C有关，C也应列为有关供应商，认定财政机关未向C发出投诉答复通知，未保障C的陈述申辩权及知情权，违反程序正当原则。笔者认为，程序正当原则，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时应当保障相对人的陈述申辩及知情权，其以影响行政相对人权益为前提，将与投诉项目明显没有利害关系的供应商认定为有关供应商，既不符合程序正当原则的本意，也不符合行政效能原则，是对程序正当原则的误解和滥用。设想一个极端的情形，如100家供应商参与政府采购项目投标，其中一家提出质疑和投诉，认为其他99家资格审查有误，但未提供任何事实依据和法律依据，财政部门在投诉处理过程中经查阅评审材料也未发现资格审查的评审错误。此时财政部门是否要把99家供应商都作为有关供应商，向99家发出投诉答复通知?如是，显然造成行政资源的极大浪费。
漏列有关供应商应在后续处理阶段增列
根据94号令第二十一条规定，财政部门在收到投诉材料后，根据法定条件，5个工作日内一次性书面通知投诉人补正，或在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，或在3个工作日内书面告知投诉人向有管辖权的部门提起投诉，或在收到投诉后8个工作日内向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本。因审查时间有限，若财政部门在审查时因考虑不周漏列有关供应商，后续发现后可否补列?笔者认为，从程序正当原则出发，为保护相对人陈述申辩权和知情权，衡量损害法益的大小，当财政部门过后发现漏列有关供应商的，应当及时予以增列。增列的程序，可以参照94号令第二十一条第四项的规定执行，通知增列的有关供应商对投诉进行答复，同时在投诉处理决定中载明增列的有关供应商。
(作者单位：厦门市财政局)
