关于对投标报价低于成本与成本评审的思考

《招标投标法》《招标投标法实施条例》《建设工程质量管理条例》明令禁止低于成本竞标，并对低于成本竞标赋予了“一票否决权”。然而对低于成本竞标的成本与如何判定低于成本，却没有提供具体的司法或政策解释，各地自行制定成本判定和成本评审规定。有的认为“低于成本”是低于施工企业生产成本，有的认为是低于施工企业成本；有的要求对分部分项工程重点项目、主要材料及单价进行评审，有的把投标总价小于有效投标基准价92%的直接视为低于成本，还有的两者并用，等等。属地不同，标准各异，不仅影响了招标投标活动的公平性、公正性与规范性，也不利于加快建设高效规范、公平竞争和充分开放的全国统一大市场。

现象与问题

经过多年的发展，招标投标已经成为我国工程建设项目包括项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购市场竞争的主要方式，对保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证质量安全，发挥了十分重要的作用。投标报价成本计算与成本评审是招标投标活动的重要环节，直接影响招标投标的结果。其中，投标报价成本判定又是成本评审最关键的环节。对成本评审与工程成本的错误认识，主要表现在以下几个方面：

成本评审的对象不科学

从广义上说，成本包括两种形态：一种是商品价值的组成部分，是生产活动中所消耗的全部生产要素的总价格，是生产和销售一定种类与数量的产品所耗费的全部资源的经济价值；另一种是为实现特定目标所付出或者所放弃资源的全部代价。招标投标中的成本指前者即工程价格。工程价格包括成本价格和非成本价格。工程成本价格包括直接成本、间接费用或制造费用，也包括期间费用即管理费用、财务费用与销售费用，还包括利润和增值税及附加，是完整意义上的全费用价格。工程非成本价格除包括工程成本价格的全部要素，还包括供不应求或供大于求的市场升值或贬值。从狭义上说，建安工程成本或施工生产成本只包括直接成本、间接费用或制造费用，不包括期间费用以及利润与税金，是非完整意义上的费用价格。目前单位工程建安造价都是按工程成本价格测算或计算的。如，根据2020年《湖南省建设工程计价办法》，单位工程建安造价由直接费（人工费、材料费与机械费）、管理费、利润和增值税销项税额或应纳税额组成，是完整意义上的全费用价格。其中，财务费用、销售费用和城市维护建设税、教育费附加计算在施工企业管理费中。工程成本价格中包括企业管理费或期间费用等难以量化的因素，导致成本评审的结果难以精准。企业管理水平高，相应的管理费用就可能少；企业综合实力强，相应的管理费用、财务费用、销售费用就有可能低。这就决定了对工程成本价格的比对只能比对出价格的高低，难以真正比对出真实成本。尽管有的地方在成本评审时，除设置总价不能低于有效投标基准价92%外，还增加了对分部分项工程重点项目及材料价格进行对比的要求，并规定人工费、机械费按照省级建设行政主管部门发布的标准执行，但也因工程成本价格中含有较多的弹性因素而难以实现精准。如，某招标工程项目，其招标控制价中的材料价格是全部高于基准日项目当地建设工程造价管理机构发布的材料价格，5家投标人参与竞标。其中，4家都只是相对招标控制价下浮了0.8%-1.2%，1家根据招标公告发布日的项目中当地建设工程造价管理机构发布的材料价格，对投标报价中的材料价格进行调整后下浮5%，相对招标控制价总价下浮了12%，且招标文件列示的重点评审项目、材料（设备）均没有低于招标文件规定的最低价，最后还是因为总价低于评标基准价8%而被定为废标。

成本计算的依据不合理

一是以收费文件代替咨询服务成本测算。目前工程咨询、勘察、设计、监理招标投标，主要是参考价格或行业主管部门以及授权机构在行政事业性收费转为经营服务性收费（价格）前或行业协会制定的收费标准以费率计算的。如，某地区财政投资评审机构发布的工程咨询费、勘察费、设计费、监理费、造价咨询服务费、工程测量费、工程质量检测费和第三方工程监测费收费标准，就是依据《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》（计价格〔1999〕1283号）、《工程勘察设计收费管理规定》（计价格〔2002〕10号）、《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格〔2007〕670号）、《湖南省建设工程施工阶段监理服务费计费规则》（湘监协〔2016〕2号）、《测绘工程产品价格》（国测财字〔2002〕3号）、《湖南省物价局关于进一步规范建设工程质量检测服务收费的通知》（湘价服〔2009〕186号）和《湖南省建设工程质量检测收费项目和收费标准汇总表》（湘质安协字〔2016〕19号）等文件确定的费用标准以七折而制定的。其中的主要文件都是价格或行业主管部门2010年前发布的行政事业性收费依据。这些收费依据尽管也参考了一些地区相关单位的生产成本，但是随着科学技术的发展，生产设备及工器具的品质与性能已经发生了变化，科学性、合理性相对弱化了很多。目前咨询服务行业低价收费普遍，与没有公平合理、公开透明的咨询服务成本测算方式直接相关。

二是定额计价方式难以满足市场经济发展的需要。就工程造价而言，虽然推行了工程量清单计价，但其综合单价确定的“内核”仍然是定额，包括定额工程量、定额人材机基价、建设工程造价信息价和单位建安工程计价内容、程序与费用标准等。定额是在计划经济体制下形成的，其前提是人材机消耗与工程做法具有相对的稳定性。在市场环境下，人材机消耗与工程做法日新月异，与定额规定的内容难以吻合。尽管通过调整也能部分修正，但仍然存在差异。进一步分析，定额是根据正常施工条件和目前多数建筑企业的施工机械装备程度，并结合合理的工期、工艺、劳动组织编制的。依据定额组价方式形成的清单综合单价，与非正常施工环境下的施工成本难以吻合。如，某工程项目，合同签订后项目所在地突然遭遇疫情而停工。疫情解封后，人材机价格发生了重大变化，根据投标报价而约定的合同价格，几乎与施工成本脱节，乙方坚持要求重新组价，而甲方坚持按合同约定执行，导致工程结算争执不断。

投标报价中材料（设备）价格与特定名称、技术指标、性能、生产厂家、供应商等不对应

商品名称包括通用名称和特定名称。通用名称指同一类商品的名称，如电视机、计算机、桌子、衣服等，或某一类商品的名称，如42.5、42.5R、52.5、52.5R、62.5、62.5R硅酸盐水泥等；特定名称是指对特定商品的称呼，一般是注册商标。目前投标报价的重要设备购置费虽然也按设备原价、设备运杂费计算，材料预算价按材料原价、供销部门手续费、包装费、运杂费、采购及保管费之和计算，但其单价只与材料（设备）的通用名称、规格型号、材质或材料配合比等合格产品的中等价格水平相对应。招标文件对投标报价也没有要求列示材料（设备）的特定名称、技术指标、性能、生产厂家、供应商等。特定商品不同，技术指标、性能、生产厂家或供应商和价格等也不同。即使是同一商品，本部出厂或联营厂家出厂的也有差异。这种不与特定商品、技术指标、性能、生产厂家或供应商等相对应的投标技术响应和报价，就是针对同一类产品在一定区间范围的报价。一种通用材料或设备，市场上有高、中、低等多种产品及价格。这也给中标人工程实施留下了很大的应对空间。如，某智慧校园网络系统设备采购项目，招标人对组成系统的子项目均标明了通用名称、技术规格与参数、数量、单位、单价、合价、总价。某中标人在复制粘贴了招标要求后，对单价、合价以及总价进行了优惠，最后以价格优势而中标。但其技术响应偏离表和投标报价文件，均没有标明特定商品名称、技术指标或性能、生产厂家等信息，实际施工安装的产品都是市场上档次与价格偏低的产品。

我国设备、材料预算价格的组成内容主要也是在计划经济体制下形成的，较现行市场环境也难以对接。如材料（设备）价格一般分两种：送货价与自提价。其中送货价包括送货到达目的地的全部费用。有的甚至按施工完工后的价格计算。如泵送混凝土，有的就以现场浇筑完工后的工程量计算价格等。而且设备运杂费或供销部门手续费、包装费、运杂费、采购及保管费等预算价格要素，在市场环境下一般包括在设备、材料价格中，也很少单独进行测算。虽然法律对招标文件编制、设计文件编制关于建筑材料、建筑构配件和设备有特别要求，但是这一要求并不是对投标文件包括投标报价的要求。《招标投标法》第十九条规定：“招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款”；第二十条规定：“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容”。《建筑法》第五十六条规定：“设计文件选用的建筑材料、建筑构配件和设备，应当注明其规格、型号、性能等技术指标，其质量要求必须符合国家规定的标准”；第五十七条规定：“建筑设计单位对设计文件选用的建筑材料、建筑构配件和设备，不得指定生产厂、供应商”。此外，《招标投标法》第二十七条还明确要求“投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应”。这里的响应，就建筑材料、建筑构配件和设备而言，就是要求落实到规格、型号、技术指标、性能、生产厂家或供应商等特定商品上。

把工程非成本价格误认为施工生产成本

从财务管理上（狭义成本）说，建安成本主要是施工成本或施工生产成本。施工成本包括直接成本和间接成本。其中直接成本包括人工费、材料费、施工机具使用费和其他费用；间接成本或制造费用包括项目部管理费用或现场经费。它们属于会计科目上的成本类科目。企业管理费、财务费用和销售费用属于期间费用，属于损益类科目，与单位工程建安造价的口径大为不同。单位工程建安造价为分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、销项税额或应纳税额之和，准确地说，它是工程产品的交易价格。其中分部分项工程费、措施项目费和其他项目费是包括直接费、管理费、其他管理费和利润的价格费用。交易价格包括成本价格和非成本价格。单位工程建安造价包括成本、利润和税金，只能看作工程非成本价格。关键是目前的单位工程建安造价是以定额计价方式确定的。定额计价中人材机消耗和工程做法的滞后性，决定了其与施工实际的差异。特别是定额子目在材料（设备）调整后，仍然沿用原定额子目的人工、机械消耗量和工程做法进行组价。一般来说，调整后的材料（设备）品质更好、性能更优，施工效率更高，相应的人工、机械消耗更少，工程实施更简捷。可见，把工程非成本价格定义为工程成本缺少科学性和合理性。

招标图纸与招标控制价、投标报价的功能脱节

我国的基本建设管理程序主要是根据1978年通过《关于基本建设程序的若干规定》确定的，主要是针对中央政府与地方政府行政审批而进行的事权划分。原国家计委1983年颁发《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》（计资〔1983〕116号），又把可行性研究纳入基本建设程序，并作为审批计划任务书的前置条件。由于当时为计划经济体制，不可能也没有必要考虑市场环境下建设项目管理的需要。在市场环境下，政府投资项目管理有三个不同层级的需求：一是政府需求。建设项目必须符合国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，必须符合财政投资能力，必须符合法律、法规和强制性规范要求实施，必须符合国土空间规划、交通组织、生态环境、水土保持、质量安全等方面的要求。二是投资人需求。投资人的需求主要表现在选址、规模、标准、功能、性能、习惯偏好和物有所值等方面，并追求功能更多、更优，投资更少、更省。若政府与投资人重叠，这两个需求虽然可以变成一方需求，但在管理上仍然存在层级的不同。三是生产者需求。建筑产品生产者必须在符合政府需求和投资人需求的前提下，以时间更短、效率更高、成本更小、利润更大为目标完成建筑产品的生产，并在竣工验收合格后交付投资人。在建设项目方面，三者的需求并不一致。招标投标为市场经济的产物，而基本建设程序为计划经济的产物。市场经济的资源分配决定权在市场，计划经济的资源分配决定权在政府。在施工招标投标环节，施工图设计没有全面完成，也没有通过技术审查和图纸会审。为了与通过审查合格的施工图相区别，习惯地称之为招标图纸。招标图纸与经审查合格的施工图纸的不一致性，决定了它与施工预算、工程结算的不一致性。招标工程量清单主要是依据招标图纸确定的，是对招标图纸的测算。投标报价是针对招标工程量清单进行的报价。以这样的投标价格去裁定投标报价是否低于成本并决定其能否中标，本身就不严谨；将以这种方式确定的中标人的投标报价作为合同签约价，充其量只能算是一个计划控制目标值。而目前却把它作为工程造价控制和工程结算的重要依据。这就决定了在合同实施过程中，无论再怎样努力优化管理，也难以做到合同签约价等于合同结算价。

对策与建议

《招标投标法》第三十三条规定：“投标人不得以低于成本的报价竞标”；第四十一条规定：“中标人的投标应当能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。”《招标投标法实施条例》第五十一条规定：“投标报价低于成本，评标委员会应当否决其投标”。《建设工程质量管理条例》（国务院令2000年第279号）第十条规定：“建设工程发包单位不得迫使承包方以低于成本的价格竞标”。法律、法规、规章对低于成本竞标的禁止规定很明确，然而，到底应当如何认定成本以及对成本如何进行评审，尚缺乏权威、统一的规定。一些地方从当地情况出发制定了成本评审规定，但很不科学，也很不合理，亟待从建设全国统一大市场的角度进行规范。为此，笔者提出“四个一”的对策与建议：

统一一个口径

统一一个口径，是指把成本评审的对象明确至施工生产成本层面，使单位工程建安造价与施工生产成本的计算口径一致。目前的建安工程造价计算模型，主要是按甲方应当支付给乙方的费用价格进行测算的，把工程建设过程中应当履行的责任与义务也强加到了建安工程造价计算程序中，费用项目既杂又乱，也与企业施工生产成本计算口径衔接不畅。如某省制定的单位工程招标控制价/投标报价汇总表为：“单位工程建安造价=分部分项工程费+措施项目费+其他项目费+销项税额/应纳税额=直接费+管理费+其他管理费+利润+总价措施项目费+绿色施工安全防护措施项目费+其他项目费+销项税额/应纳税额”。其费用计算模式欠缺科学性。主要表现在以下方面：（1）按费用项目计算管理费、其他管理费和利润不科学，也不利于激发施工企业向项目管理要效益。管理费既包括项目现场管理费，又包括施工企业管理费用和财务费用、销售费用，两者不是一个层级的费用，前者属于间接或制造费用，后者属于期间费用。此外，还包括利润，具体指施工利润或经营利润。施工利润在施工企业利润计算过程中只是一个分类计算值，不是施工企业的经营成果最终核算指标。（2）利润、销项税额/应纳税额不是施工生产成本，而是商品价格构成的内容。商品价格组成一般包括成本、利润和税金。把商品价格等同于工程成本，混淆了商品价格与工程成本各自不同的属性。投标报价低于成本是指投标企业的生产成本，这已成为招标投标领域的共识。重新设计建安工程造价的计算模型，使其口径与会计核算上的施工生产成本相对应，是规范招标投标成本与成本评审最重要的基础工作。《企业产品成本核算制度（试行）》（财会〔2013〕17号）第二十五条规定：“建筑企业一般设置直接人工、直接材料、机械使用费、其他直接费用和间接费用等成本项目。建筑企业将部分工程分包的，还可以设置分包成本项目。”

明确一个依据

明确一个依据，是指明确以施工生产成本作为判定投标报价是否低于成本的唯一依据。目前，有的地方把有效投标报价算术平均值的8%或10%设置为低于成本控制线；有的设置基准价，把偏离有效投标报价算术平均值±10%的报价排斥在基准价计算之外，使大于有效投标报价算术平均值±10%的投标报价在价格评分上失去优势等等。这些做法既不科学也不合理，还容易被串通抬高报价，操纵中标结果。如某工程招标项目，5家投标人投标，其中4家投标人对招标控制价总价仅下浮0.3%-1.2%。而另一家投标实力较强的投标人分析发现，招标控制价中的主要材料（设备）单价偏高，对招标控制价总价下浮了12%。招标文件规定的重点成本评审项目也均没有低于成本的“红线”。在评标资质符合招标文件要求，且评分、加分项目远远领先于其他4家投标人的情况下，因投标报价总价低于其他4家所谓有效投标报价算术平均值的8%而被判定为废标。投标人的资源优势不同，项目管理方式与水平不同，施工生产成本各不相同。以有效报价的算术平均值作为评标基准价，本身就缺少科学性，更何况该项目招标控制价也不够准确。只要有具体的证明材料证实其不低于本企业的施工生产成本，就不能轻易判定投标人以低于成本价恶性竞标。

确定一项原则

确定一项原则，是指判定投标人竞争能力强弱的原则主要是技术能力。当前，工程项目招标投标并没有把投标人之间的竞争全面引导到技术能力竞争上来，更多的是在业绩、信誉、资格、资质和投标报价上进行比拼。这导致了施工企业重视商务能力而忽视技术能力建设，不利于招标投标事业的长远发展。一些建设单位在设计文件没有完成行政审批或技术审查前就以招标图纸组织招标。这类招标图纸，大多是同类设计文件稍加修改后的复制品，也有的是方案设计或设计初稿，但都不能充分满足编制施工图设计文件、初步设计审批，或设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要。据此而编制的投标技术方案以及投标报价文件，既没有实际意义，也难以区分优劣。为此，应从三个方面优化招标投标管理：一是明确规定招标图纸必须是通过审批或审查合格的图纸。《建筑法》第五十八条明确规定：“建筑施工企业必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得偷工减料”。《建设工程质量管理条例》第十一条规定：“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。投标技术响应和投标报价既是合同要约的重要内容，也是合同工程的施工组织和施工成本计划，同样也必须以按照工程设计图纸和施工技术标准进行编制，不得脱离工程实际。二是把中标候选人提出的图纸会审建议作为选定中标人的依据。《建设工程质量管理条例》第二十三条规定：“设计单位应当就审查合格的施工图设计文件向施工单位作出详细说明”。当前招标投标一般是从评标排名前三的中标候选人中选择中标人，也有的是由评标专家推荐排名第一的中标候选人为中标人。这既赋予了招标人或评标专家过大的权力，也不利于引导投标人以技术能力高低决胜负。让中标候选人共同参与图纸会审，进一步发现图纸中存在的问题并提出优化建议，以发现问题与节约建设投资的多少定高低，可以使投标人之间的竞争进一步向技术能力竞争转变。三是以修正后的施工技术方案和投标报价作为签订合同的依据。招标图纸不准确、不完整，直接导致了投标技术方案和投标报价的不准确、不完整。以不准确、不完整的投标技术方案和投标报价签订合同，大大降低了合同的严肃性和权威性。在图纸会审完成后，根据修正后的图纸，结合工程实际，进一步修正和完善投标技术方案和投标报价，可以使合同文件更加严谨，也可进一步促进施工项目管理，也不影响招标投标确定的优惠执行。

规定一个方法

规定一个方法，是指要求投标人以本企业定额或历史数据以及可以控制的价格信息为依据编制投标报价。《住房和城乡建设部办公厅关于印发工程造价改革工作方案的通知》（建办标〔2020〕38号）规定：取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。《建设工程定额管理办法》（建标〔2015〕30号）明确：行业定额、地区定额是国有资金投资工程编制投资估算、设计概算和最高投标限价的依据。定额是指在正常施工条件下完成规定计量单位的合格建筑安装工程所消耗的人工、材料、施工机具台班、工期天数及相关费率等的数量基准。投标报价应当依据本企业定额或历史数据进行编制。通过企业定额或历史数据的真实性、准确性与完整性，也可进一步了解和掌握投标人的综合实力。地方建设工程造价管理机构发布的工程造价信息价，也只是国有资金投资工程编制投资估算、设计概算和最高投标限价的参考价格，不是经价格主管部门审定后并公布的政府指导价或定价。建设工程所消耗的人工、材料、机具使用价格主要是市场调节价格。法律、法规与部门规章并没有明确授权建设行政主管部门以及其他专业管理部门对工程结算人工、材料与施工机械使用费有明确的定价权；中央定价目录与地方定价目录中也没有明确列示工程建设所需消耗的人工、材料、施工机具使用项目及价格。如，《价格法》第十八条规定：“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；资源稀缺的少数商品价格；自然垄断经营的商品价格；重要的公用事业价格；重要的公益性服务价格”。第十九条规定：“中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布；地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布；省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。”因此，可在项目招标文件中要求投标人根据其企业定额或历史数据等编制投标报价。

（作者单位：湖南大学设计研究院有限公司）