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工程总承包是《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)提出的完善工程建设组织方式、促进建筑业高质量发展的主要措施。经过近几年的发展，工程总承包仍然没有全面实现从速度到质量的华丽转身。发包人没有全面提高工程建设效率，承包人没有实现利润最大化，工程内容反复调整，施工工期一拖再拖，质量安全检查频频“加码”，项目管理被动应付等现象较为普遍。发包前履职不到位或存在缺陷，导致工程实施进展缓慢;建设审批流程千篇一律，导致建筑产品制造相对自主的“车间生产环境”难以形成，是其不可忽视的原因之一。
高质量发展对发承包双方都是一把“双刃剑”。它需要发包人具有超前的项目管理预判能力，对工程条件及环境的不确定性实施主动控制;需要发承包双方各司其职，各尽其责，同舟共济，不能只苛求或推责于对方而把自己置于事外;需要政府监管部门转换监管思路，不能以传统方式代替招标人去裁量投标人及选择中标人。否则，工程总承包就会陷入困顿，高质量发展就会失去根基。
现象与问题
工程总承包是国际上通用的建设项目组织模式之一。我国自20世纪80年代以来，在石油、化工等技术复杂、设备采购较多的领域逐步运用工程总承包模式。1987年，原国家计委、财政部、中国人民建设银行、原国家物资局发布《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》(计设〔1987〕619号)，尝试推行工程总承包。1992年《建设部关于印发〈工程总承包企业资质管理暂行规定〉》(建施字第189号)发布，标志着政策层面正式倡导工程总承包。但是，由于对工程总承包缺乏全面的认识，加上失败的教训多于成功的经验，工程总承包一直是走走停停，没有得到全面推行。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)发布后，我国再次大力推行工程总承包，并把它作为推进建筑业转型升级的重要手段之一。
目前，对工程总承包已经形成了以下共识：一是工程总承包是阶段性承包，应当对合同约定的工程设计、采购、施工或设计、施工等阶段的工作过程负责。二是工程总承包是全面承包，应当对合同约定工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。三是工程总承包是工程建设组织实施方式的改革，应当对合同约定的承包阶段及工作内容承担责任。但是共识并没有全面转化为管理行动，始终以传统建设管理方式裁量工程总承包，始终以传统行业或专业机制监管工程总承包，始终以传统设计、采购、施工或设计、施工等单独作业方式实施工程总承包。这就决定了工程建设阶段不会因工程总承包而切断，只能在政府及业主“主控”下被动实施;工程建设管理流程不会因工程总承包而调整，只能边实施边修正边审批;行业或专业管理格局不会因工程总承包而改变，只能各按各的“套路”“出牌”“打牌”。这在工程总承包项目招标环节表现得尤为明显。
如某自贸大厦工程总承包项目，在项目可研批复后招标，招标范围包括施工图设计(含方案设计、初步设计和报建、报批、施工图审查)、采购、施工(包括但不限于建筑、结构、安装、精装修及室外附属工程等，以施工图审查备案内容为准)，竣工验收及缺陷责任期维护等。总建筑面积12.14万平方米(以规划批复为准)，其中主楼35层、150米，地上8.79万平方米，地下3层3.35万平方米。工期1095天(设计90日历天、施工1005日历天)。工程费用68098.67万元，设计费及BIM服务费281.97万元，预备费3404.93万元。这个项目招标至少存在以下问题：一是工程建设内容及造价均需要在招标后确定，仅仅是选择了一家设计、采购、施工企业。二是场地及周边地质地理水文条件、建设用地规划条件与建设工程规划要求等不清楚，发承包双方心中“没底”。三是勘察实施主体不明确，基坑监测、工程质量检测等工程实施过程中必须发生的费用也没有做安排。四是工期、费用等暂估不合理。12万多平方米的超高层建筑，其设计、采购、施工直到投入运营的总工期3年，其中设计90天，施工1005天;施工准备完成情况如征地拆迁、四通(水电气路)一平(场地平整)等和建设工程审批事项及责任等没有安排与承诺;设计费及BIM服务费占工程费的比例仅为0.41%，预备费占工程费的比例仅为5%，工程费用包括投入运营前的装修在内的综合单价5609.45元/平方米，主楼平均层高4.29米等均不合常理。
再如某学校工程总承包项目，以经批复的初步设计招标，招标范围包括地上教学楼、教工宿舍、学生宿舍、食堂和地下人防及车库、设备用房等，总概算28996.99万元;投标限价21449.69万元，其中设计费226.41万元，建筑安装工程费21223.28万元;总工期840天(设计60日历天、施工780日历天);设计要求符合现行国家、地方及行业相关设计规范要求，并通过施工图审查;施工要求符合工程施工质量及验收规范。分析其招标文件，至少存在以下问题：一是勘察另行发包，切断了勘察设计施工一体化路径。勘察与设计各自承包，勘察不到位或存在缺陷难以避免。在合同履行过程中，该项目就发生了桩基形式、基坑支护方式变更和地下室顶板防水防渗防植物根穿刺方案改变等问题。二是以初步设计代替招标需求，边实施边修正边审批。初步设计主要是轮廓性设计，不是招标项目技术经济需求及其定性定量表达。即使最高投标限价中明确了分部分项工程及清单项目，但它只是工程造价的一种模拟测算方式，并不等于施工图设计的工程内容。即使初步设计符合深度要求，施工图设计也需要与业主反复沟通确定技术经济指标。三是投标限价占总比过大，且把通过施工图审查作为承包内容，削弱了发包人对建设投资的控制权。把建设投资分解为建安工程费、设备及工器具购置费、工程建设其他费用、预备费和融资费用，是基于费用属性而进行拆分。根据费用属性分别确定控制主体，是防止投资失控的重要措施。把绝大部分投资费用纳入承包范畴，不是工程建设管理的促进，而是“促退”。该项目投标限价占总投资的比例高达73.92%，不利于发包人对投资费用的主动控制。在合同履行过程中，该项目就发生了第三方检测检验没有在建设单位或者工程监理单位监督下现场取样，专业工程暂估在工程总承包的主导下招标，非业主或监理主动发起的工程变更金额超过不可预见费等问题。即使经过审查的施工图及预算，也发生了较多的工程变更。
四是工期长，设计费占比少，不利于设计施工协同配合。投资规模不大、技术难度不高的学校建设工程，施工工期长达780天，不利于建设投资效率的提高。设计费占建筑安装工程费的1.06%，费用较低，不利于设计与施工协同配合。设计全程配合的建设工程，设计费一般占建筑安装工程费的3%-5%、占建设项目总投资的比例为1%-3%。
对策与建议
以上两个项目，前者为国有企业投资项目，后者为政府投资项目，在工程总承包招标项目中具有一定的代表性。高质量发展的关键是质量与效能提高。发包前不尽职尽责，权责边界不清，招标需求不明，工作推诿难以避免;以行政主管部门的尺度裁量中标人，工程总承包人不能在相对自主的条件下独立履行合同，高质量发展就会难以实现。为改进发包管理，提出以下对策与建议：
1.发包前应当明确分部分项工程内容组成及主要建筑材料、生产工艺及设备。工程建设内容包括单项工程、单位(子单位)工程、分部(子分部)工程和分项工程。层级不同，所包括的内容也不同。不到分部分项工程内容组成及主要建筑材料、生产工艺及设备确定层级，不能称之为工程建设内容明确。如道路工程包括路基基层、沥青混凝土面层、人行道面层、路缘侧石、土石方工程、路基处理工程、排水工程、交通设施工程、绿化工程、照明工程、附属工程等分部工程。分部工程中路基基层包括主线车行道：19cm水泥稳定碎石(5.5%)×2+19cm水泥稳定碎石(4.5%);辅助车行道：18cm水泥稳定碎石(5.5%)×2+18cm水泥稳定碎石(4.5%);人行道：路床碾压整形+基层养生+20cm级配碎石垫层等。唯有如此，综合单价才能精准测算，工程成本才能横向比对。同时，质量技术标准大部分是针对分部分项工程、建筑材料、生产工艺及设备制定的。明确分部分项工程内容、建筑材料、生产工艺及设备，也能与质量技术标准形成对应关系，也有利于判断技术方案是否成熟以及工程技术是否符合标准。
2.发包前应当列明建设工程质量技术标准。针对勘察设计与施工验收，我国已经建立了国家、行业、地方等相对完整的技术标准体系，包括国家规范、国标图集、施工验收标准，行业标准，地方法规、地区图集、省标图集等。发包人找准、找齐了与拟建工程内容相对应的质量技术标准，并将其设定为相应工程的质量技术标准，才能称之为技术方案成熟。要求发包人在工程总承包项目发包前，选定与拟建工程内容相对应的工程技术标准、规范，技术方案成熟也能从抽象转化为具体可操作的行动标准。
3.发包前应当在经批复的初步设计文件基础上列明招标项目技术经济需求。初步设计是工程设计文件，不是招标项目技术经济需求。招标项目技术经济需求就是之后工程实施的行为标准。对招标项目技术经济需求进行定性、定量的描述，如地下室顶板防水：无纺布+塑料夹层板+70mm厚细石混凝土+塑料膜+4mm耐穿刺防水卷材+乳化沥青膨胀珍珠岩调坡+水泥砂浆找平层+防水涂料等，并明确其内容、材料、价格变化的调整方法及幅度，是工程总承包顺利实施的重要保证。但是目前的工程总承包管理规定，只注重行政审批的需要，而忽视发包人确定技术经济需求的需要，不利于引导工程总承包高质量发展。如某省规定：工程总承包“应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序”，其中企业投资项目应当在核准或者备案后进行，政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行。这并不合理。项目审批、核准或备案包括项目立项和初步设计审批、核准或备案两个环节。建设项目只有通过初步设计审批、核准或备案，才能确定是否符合建设用地规划要求。企业投资项目在核准或者备案后就进行招标，实质上是在没有取得建设用地规划许可前就进行了招标投标。招标虽然不是建设用地使用，也无须取得建设用地规划许可，但招标内容却影响建设用地使用并要求其符合建设用地规划要求。建设用地规划要求调整，工程建设内容必然调整。完成项目审批是工程建设活动启动的重要标志。对项目审批内容完整性、真实性、合规性负责是发包人的法律责任。《政府投资条例》(国务院令第712号)规定：政府投资项目的项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，报投资主管部门或者其他有关部门审批;项目单位应当保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。
4.发包前应当要求投标人以施工图与施工方案(含技术措施)以及施工预算进行投标响应。两段设计即初步设计与施工图设计，是我国基本建设经验的总结，也是工程建设客观规律的反映。若生产工艺及设备复杂、技术难度系数较高的项目，还应当在技术设计与修正概算审定后招标。以初步设计或技术设计(如进行技术设计的项目)与招标项目技术经济需求进行招标，以施工图与施工方案(含技术措施)以及施工预算进行投标，既对被招标投标“中断”的分段设计进行了“搭接”，又化解了招标后进行施工图及预算确认的被动。以中标施工图纸及投标报价直接进行图纸审查及预算评审，并据此签订承包合同，不仅使招标合同更为严谨，也为衡量施工方案与施工组织设计优劣提供了依据。目前的工程总承包管理制度不是在“搭接”上做功课，而是在“逆行”方面“捉迷藏”。如某省工程总承包项目“技术方案评审计分表”包括总承包方案、设计方案、施工组织设计和建筑信息模型及其他。这些内容形式上虽然叫技术方案，实质上并非技术方案。对这些内容进行笼统的描述，很难找到合理的评定尺度，无法得出技术方案好坏的结论。技术方案的核心是什么问题、以什么方法解决、最终达到或实现什么标准或目标。而且设计方案与施工组织设计之间也没有对应关系。设计方案仅仅是对拟建项目的大致安排。要求投标人以施工图与施工方案(含技术措施)以及施工预算进行投标，工程设计才能实现深化，招标投标才能发挥积极作用。
5.发包前应当把对工程总承包单位的要求转化为投标评审计分指标。目前，对工程总承包投标单位提出的要求是：“应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力”，但与投标评审计分指标却没有构成对应关系。如某省工程总承包项目招标投标“企业资信及履约能力评审计分表”，只有“财务状况”中的银行授信额度、资产负债率和净资产三个指标，与“项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力”不对应。其中，银行授信额度对工程总承包履约没有关系(政府投资项目禁止垫资)，也不等于可以贷款。评价财务抗风险能力的指标主要指资产负债率、流动比率、速动比率和现金流。资产负债率反映整体资产的财务风险，流动比率、速动比率反映短期债务的偿还能力。资产负债率和净资产的作用基本相同。负债除以资产等于资产负债率;资产减负债等于净资产或所有者权益。现金流量是衡量企业经营状况、现金偿还债务和资产变现能力的重要指标。速动比率和现金流量都没有进入评审计分项目。评价履约能力应该是评价投标人的生产能力，而不是业绩和奖项。生产能力是企业内部各生产运作环节综合平衡后产出产品或服务的最大数量，是反映企业产出可能性的指标。它包括生产运作水平和能力利用率。其中生产运作水平即单位平均成本最小化的产出量;能力利用率即所用能力与最佳生产运作水平之比。行业资信评级也不能体现投标人的银行信用、社会征信等。
6.发包前应当对建设程序进行创新性设计。我国建设程序是基于行政需要而总结出来的管理流程。它与计划经济管理方式相对应，在市场经济环境下已经暴露出诸多不协调。它使项目现场管理难以形成建筑产品独立制造的“车间作业”环境，建筑产品制造必须通过外部确认才能连续实施;它更多是形式而非实质审批，对审批结果不承担责任。建筑产品制造有其内在的质量安全需求，这种质量安全需求应当基于质量技术标准，而非行政监管需要。工程总承包在初步设计审批后招标，从建设程序上说，只完成了项目建议书、可行性研究和修建性详细规划、总平面图、建设工程设计方案审批及概算审查，立项用地规划许可阶段的专项评估如地质灾害危险性评价、地震安全性评价、建设项目安全评价、环境影响评价、水土保持方案评估、职业病危害预评价、节能评估等，工程建设许可阶段的报建图审查、建设工程规划许可、施工图技术审查、雷电防护装置审查、消防设计审查、水电气通信报装以及可能发生的大型爆破作业、文物保护、市政公用设施变动、临时用地审查和施工许可、竣工验收等，都集中在工程总承包阶段。行政审批(含许可、审查、备案、验收)是法律制度要求发包人履行的职责。《建筑法》规定：开工前，建设单位应当申请领取施工许可证。《建设工程质量管理条例》规定：建设单位应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。行政审批对工程总承包实施具有重要影响。有的虽然不由工程总承包实施如专项评估等，但对工程总承包实施也具有直接影响。有的需要工程总承包完成或提供相应的工作或资料。此外，工程实施过程中还有大量的行政性检查。这对工程总承包的正常实施也具有很大的影响。接受行政检查或对工程进行检查是发包人的义务或职责。《民法典》规定：“发包人在不妨碍承包人正常作业的情况下，可以随时对作业进度、质量进行检查。”发包人应当主动承担行政审批以及行政检查工作，并在招标前明确承包方应当完成或提供相应的工作及资料，对影响承包方正常工作事项承担相应责任，以防止权责不清、工作推诿而影响工程总承包顺利实施。
(作者单位：任己任，湖南大学设计研究院有限公司;盛韬，中彩建设产业发展集团有限公司)
