德国应急物资采购对我国的借鉴意义

　　危机状况下的应急采购是一项全球性课题。公共采购相关法律大多对应急采购规定了除外条款，但在具体操作过程中，各国仍普遍需要解决以下问题，即如何确定应急采购适用范围、标的物、采购程序及价格等，以保障采购效率与合规性。本文以德国在新冠肺炎疫情中针对防疫物资采取的应急采购措施及法律依据为例进行说明和分析，希望能对我国完善应急物资采购制度体系有所借鉴。

　　一、德国公共采购制度

　　应急采购属于公共采购的范畴。作为欧盟成员国，德国必须将欧盟公共采购指令转化为国内法并予以执行。公共采购在德国并未单独立法，而是作为独立章节被纳入《反不正当竞争法》。根据《反不正当竞争法》第四部分公共采购内容，德国以欧盟公共采购标准限额为基准(目前货物及服务的标准限额为联邦机构13.9万欧元，其他公共采购机构21.4万欧元)，制定了限额以上及以下的公共采购实施条例。其中，限额以上的公共采购执行欧盟采购指令，限额以下执行本国规定。

　　二、标准限额以上应急采购的法律依据及措施

　　(一)法律依据

　　根据《欧盟标准限额以上公共采购实施条例》中的规定，非竞争性采购方式有以下三种适用情况：存在无法预见的后果;由于极其紧迫的原因，其他方式无法满足采购时间要求;其他采购方式限定的采购周期会导致无法预见的后果或无法按时完成采购。

　　(二)必要性分析及如何确定紧急采购范围

　　以新冠肺炎疫情为例，德国经济部于2020年3月19日发布了防疫物资应急采购通知，对其紧迫和必要性进行了分析，并初步确定了应急采购物资范围。根据世界卫生组织的疫情数据及欧盟和德国的疫情现状，一方面确诊病患数量不断增多，卫生系统负担日益加重，对防疫物资的需求也越来越迫切，另一方面防疫物资供应日趋紧张。为避免防疫物资缺口威胁到公民生命健康，加快采购流程势在必行。适用于紧急采购的防疫物资包括但不限于：消毒液、一次性手套、口罩、防护服、绷带、拭子、医用剪刀、呼吸机以及紧急情况下所必须的移动信息设备(用于家庭办公、视频会议等)。

　　(三)采购方式

　　紧急情况下，如果条件允许，应首先采用竞争性采购方式，采购周期可最多缩短10个自然日。如果存在充足理由证明采购紧迫性的，可采用非竞争性方式采购的，采购周期不作限制，最快可当日完成。

　　(四)供应商选择

　　通常情况下，尽可能选择多家供应商参与采购。如出现特殊情况，如新冠肺炎疫情，竞争性采购方式不再适用。如已知范围内只有一家供应商具备及时供应能力，可直接与其进行谈判并签约。

　　三、标准限额以下应急采购的法律依据及措施

　　《欧盟标准限额以下公共采购实施条例》对于紧急必要采购制定了非竞争性采购规定，关键内容如下：

　　1.非竞争性采购方式要求采购人将采购合同授予至少三家以上供应商，同时可以根据实际情况确定极短的采购时间。

　　2.在采购过程中，如果出现无法预见的紧急情况(不可抗力)，也可以将合同紧急授予一家供应商。例如新冠肺炎疫情的紧急物资采购。此种特殊采购方式的适用期限较短，并将根据情况适时调整。

　　3.联邦部委或地方局在采购标准限额以下制定了特殊应急采购规定的，从其规定。

　　4.在不影响其他预算管理规定的情况下，作为极端措施，各州可在一定范围内暂停执行《欧盟标准限额以下公共采购实施条例》的部分规定。

　　四、其他采购方式

　　根据《反不正当竞争法》的规定，在不组织新采购程序的情况下，可以延长现有采购合同期限或者增加现有采购合同内容。但同时须满足以下前提条件：

　　1.在采购人职责范围外发生了无法预见的情况，需延长现有采购合同或增加现有采购合同内容，如新冠肺炎疫情的动态变化及应急物资采购需求是采购人本身无法提前预见的;

　　2.延长合同期限或增加合同内容的同时，不得修改现有合同总体特征，例如，将货物合同变更为服务合同、改变合同标的物等;

　　3.因延长合同期限或增加合同内容而增加的合同价款不得超过原有合同总价的50%;

　　4.欧盟标准限额以上的合同修订原则以欧盟指导意见为准。

　　五、欧盟标准限额以上应急采购指导意见

　　2020年4月，欧盟发布了应急采购指导意见，主要包括如下条款：

　　1.可大幅缩短公开与非公开采购周期，加快采购流程;

　　2.可采取非公开采购方式，满足一定条件下可采取直接采购方式;

　　3.扩大采购渠道，包括扩大采购主体范围。例如，新冠肺炎疫情下，可采取电话、邮件方式或以个人名义与欧盟境内外潜在供应商取得联系、委托熟悉供货渠道的机构采购、派代表前往有供货能力的国家直接采买、联系已有供应商扩大合同供应量、利用数字技术提供新型采购解决方案等。

　　六、防护装备采买平台

　　为了提高采购效率，德国制定并发布了防护装备买卖平台(Die Matching—Plattform Schutzausrüstung，MAPS)，按产品类型、制造地(邮编)、制造商及联系方式、货物实时供应量、价格交叉查询分类，为供应商和采购人提供了便捷的双向详细信息。同时还附有各种产品的欧盟技术标准，以便产品检验。

　　七、对我国应急物资采购制度体系的借鉴意义

　　(一)增加采购细节性的规定

　　我国应急管理体系包括“一法、一案、三制”，即《突发事件应对法》、应急预案、应急管理体制、机制及法制。其中，《突发事件应对法》规定了“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系”。与此相应，物资保障被纳入总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案及单位和基层组织应急预案，并体现在各层级的应急管理机制中。在应急采购具体操作层面，和德国类似，我国采取以财政部发布规范性文件的形式。例如，财政部此前发布的《关于加强汶川地震救灾采购管理的紧急通知》《关于疫情防控采购便利化的通知》。在此基础上，可借鉴德国应急物资采购通知中的细节性规定，增加符合我国现行法律规定的细节性内容，例如：确定应急采购涉及的货物或服务内容;允许延长现有采购合同期限或者增加现有采购合同内容;根据我国应急管理分级负责、属地为主的原则，在应急采购时，按一定原则(例如按公共招标限额标准)授权各地财政部门因地制宜制定紧急采购办法。

　　(二)建设应急采购平台

　　我国应急采购主要实施阶段为事前集中采购(应急物资储备库建设)及事中实时应急采购。采购人往往因缺乏应急物资供应链的数据信息，在应急采购时陷入采买困难。可借鉴德国防护装备买卖平台的做法，搭建不同行业应急储备物资电子交易平台，吸引资质合格的应急物资供应商加入平台，实行日常分门别类动态管理，以积极应对应急采购需求。

　　(三)增加采购实体

　　我国现行的政府采购实施主体为各级国家机关、事业单位和团体组织，小于德国及欧盟的公共采购主体范围。2019年，我国向世贸组织代表团递交了第7份GPA出价清单，已将部分国有企业纳入政府采购实体清单。在应急采购时，可增加采购实体名单，扩大应急采购实施范围，提高采购效率。