RCEP、CPTPP和WTO框架下的政府采购

　　一、RCEP

　　区域全面经济伙伴关系协定(以下简称RCEP)由东盟于2012年发起，历经8年、31轮正式谈判，于2020年11月15日正式签署。RCEP包括东盟10国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰共15个成员国，涉及总人口达22.7亿，GDP达26万亿美元，出口总额达5.2万亿美元，均占全球总量约30%(2019年统计数据)。

　　RCEP的签署，标志着世界上参与人口最多、成员结构最多元、发展潜力最大的自贸区正式建成。加入RCEP后，中国对外签署的自贸协定达到19个，自贸伙伴达到26个，中国与自贸伙伴贸易覆盖率由27%提升至35%。同时，中国首次与世界前十的经济体之一的日本建立了自贸关系，不仅有助于中国不断与国际高标准贸易投资规则接轨，构建更高水平的开放型经济新体制，而且为全球多边贸易体系注入新的活力。

　　RCEP协定由序言、20个章节、4个市场准入承诺表附件组成。20个章节中，第16章为政府采购的相关内容，共8条。

　　第一条 目标

　　缔约方认识到促进政府采购相关法律、法规和程序的透明度以及开展缔约方之间合作的重要性。

　　第二条 范围

　　一、本章应当适用于一缔约方中央政府实体实施的政府采购相关法律、法规和程序。中央政府实体由该缔约方为本章之目的自行定义或通报。

　　二、本章的任何规定不得要求一最不发达国家缔约方承担与透明度和合作相关的任何义务。一最不发达国家缔约方可以受益于缔约方之间的合作。

　　第三条 原则

　　缔约方认识到政府采购在进一步推动本地区经济一体化以促进经济增长和就业方面的作用。如政府采购明确向国际竞争开放，每一缔约方应当在尽可能且适当的情况下，根据该缔约方适用的被普遍接受的政府采购原则进行政府采购。

　　第四条 透明度

　　一、每一缔约方应当：

　　(一)使其政府采购相关法律法规可被公开获取;以及

　　(二)努力使其政府采购相关程序可被公开获取，其中可能包括采购机会公布地址的信息。

　　二、每一缔约方努力在尽可能且适当的情况下，通过电子方式使第一款所涉信息可被获取并更新。

　　三、每一缔约方可以在第十六章附件一(《缔约方用于发布透明度信息的纸质或电子方式》)中列明该缔约方用于发布第一款所涉信息的纸质或电子方式。

　　四、每一缔约方努力使第一款所涉信息的英文版本可被获取。

　　第五条 合作

　　缔约方努力就政府采购相关事项进行合作，以便更好地理解每一缔约方的政府采购制度。此类合作可以包括：

　　(一)在尽可能的情况下就缔约方的法律、法规和程序以及其中任何的修订交换信息;

　　(二)向缔约方提供培训、技术援助或能力建设，并共享与上述举措相关的信息;

　　(三)在可能的情况下，共享包括与涵盖微型企业在内的中小企业相关的最佳实践信息;以及

　　(四)在可能的情况下，共享与电子采购系统相关的信息。

　　第六条 审议

　　缔约方可以在一致同意的情况下，在第二十章第八条(一般性审议)规定的期限内审议本章的内容，以便日后通过对本章的完善，便利政府采购。

　　第七条 联络点

　　每一缔约方应当在本协定对其生效之日起 30 天内指定一个或多个联络点，以便利本章项下的合作和信息共享，并将该联络点或这些联络点的相关细节向其他缔约方通报。每一缔约方应当将一个联络点或多个联络点相关细节的任何变动迅速向其他缔约方通报。

　　第八条 不适用争端解决

　　本协定中的争端解决机制不得适用于本章项下产生的任何事项。

　　作为仅有8条条款的政府采购规定，第16章可能是RCEP最不起眼的章节，涉及内容少之又少，原因在于对政府采购市场的突破本身就是多边经济贸易开放中的难点，RCEP各个缔约方的经济发展水平又存在巨大差异，与一般的多边贸易协定相比，RCEP虽然已经在范围和深度上有所突破，但在政府采购方面仅局限于透明度与合作两个层面的原则规定。

　　二、CPTPP

　　全面进步的跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)前身为TPP。自特朗普宣布退出TPP后，在日本主导下，TPP继续被推进，并于2018年3月8日正式签署，更名为全面进步的跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)。CPTPP包括日本、加拿大、澳大利亚、智利、新西兰、新加坡、文莱、马来西亚、越南、墨西哥、秘鲁共11个国家，占全球经济总量的13.2%、贸易总量的15%，拥有5亿人口的市场，是跨太平洋地区的第一个大型自由贸易协议。

　　CPTPP于2018年12月30日正式生效，与TPP相比，从由美国主导变为由日本主导，其规模和影响力大不如前，但在国际经贸规则方面，CPTPP仍然代表国际贸易协定的最高标准。且拜登政府上台后，仍存在美国重返这一自贸协定的可能。CPTPP的签署会对世界贸易版图、战略布局产生较大影响，尤其是在中美经贸摩擦、美欧日有联合制定经贸规则动向、世贸组织改革等新形势下，CPTPP的重要性明显上升。

　　CPTPP的条款是在对TPP进行必要修改之后得来的，在日本的推动下，CPTPP对TPP富有争议的条款进行搁置。据CPTPP成员的官方表述，被搁置的条款一共22条，大多是TPP谈判时由美国提出的。在CPTPP条款中，涉及政府采购的相关内容主要集中在第15章，共24条。其中，“政府采购”条款有2条被搁置，分别是：

　　第15.8条 参加条件

　　1.一采购实体应将参加涵盖采购的任何条件限定在保证供应商具有满足该项采购所要求的法律、财务、商业和技术能力的条件方面。

　　2.在设定参加条件时，一采购实体：

　　(a)不得强加如下条件：即一供应商为参加一采购，该

　　供应商需在以往被一指定缔约方的一采购实体授予一项或多项合同，或该供应商在该缔约方领土内有以往工作经验;及

　　(b)可提出相关以往经验要求，如该经验为满足采购条件所必需。

　　3.在评估一供应商是否满足参加条件时，一采购实体应：

　　(a)根据供应商在采购实体所属缔约方领土内外的商业活动评估该供应商的财务、商业和技术能力;及

　　(b)仅根据采购实体在通知或招标文件中已预先规定的条件作出评估。

　　4.如有支持证据，则一缔约方，包括其采购实体，可根据下列条件排除一供应商：

　　(a)破产或无力偿债;

　　(b)虚报;

　　(c)严重或持续未履行以往一项或多项合同项下任何实质性要求或义务;或

　　(d)未纳税。

　　5.为进一步明确，本条无意阻止一采购实体推动遵守生产货物或提供服务的领土内与经缔约方认可且列在第19.3条(劳工权利)中的与劳工权利相关的法律，但条件是此类措施以符合第26章(透明度和反腐败)的方式适用，且措施的实施不在缔约方之间构成任意或不正当的歧视或构成对缔约方之间贸易的变相限制。〔一缔约方采用和维持这些措施不得解释为另一缔约方已违反第19章(劳工)下关于劳工的义务的证据。〕

　　第15.24条 进一步谈判

　　1.委员会应对本章进行审议并可就举行进一步谈判作出决定，以期：

　　(a)通过扩大采购实体清单和减少附件15-A中所列排除和例外以改进市场准入范围;

　　(b)修改附件15-A中所列门槛金额;

　　(c)修改附件15-AH节中的门槛金额调整公式;以及

　　(d)减少和消除歧视性措施。

　　2.不迟于本协定生效之日后3年，缔约方应开始谈判以期扩大涵盖范围，包括次中央的涵盖范围。(对于在中央政府一级管理的政府采购类型在其他缔约方可由次中央实体管理的缔约方，这些谈判可涉及中央政府一级的承诺而非次中央政府一级的承诺。)缔约方还可同意在开展此类谈判前或在谈判开始后涵盖次中央政府采购。

　　“政府采购”条款设计的初衷是为了增强政府采购过程的透明度，并预防腐败，推进政府采购条款在缔约国的谈判进程。将此搁置，不利于政府采购的透明度、反腐败以及贸易自由化进程。但是，政府采购作为各国非常重视的领域，很多国家进行了相应的贸易保护，而且该领域极易发生腐败现象，是谈判的重要且有争议的领域。此条款搁置，将会降低谈判难度，促进协定的尽快达成并换取进入美国市场的机会。一旦美国重返TPP，恢复暂停的条款将需要现有各方重新达成意见。

　　三、WTO

　　世界贸易组织(WTO)前身是1947年签订的关税与贸易总协定(GATT)。在1947年关贸组织制定的关贸总协议中，第3条第8款规定“本条规定不适用于有关的政府机构采购的法律、规章或者细则，凡是其购买产品为了政府目的而不是为了商业性再销售或者为了生产作商业销售”。可见，政府采购并没有被纳入国民待遇的适用范围。1964年，经合组织致力于推动政府采购协定的相关规则，并于1979年正式签订了第一份《政府采购协定》(GPA)。1995年，关税与贸易总协定(GATT)改名为世界贸易组织(WTO)，《政府采购协定》也经过多次修订，最终形成比较成熟的GPA(1994年的政府采购协定)。

　　GPA是WTO框架下的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易。GPA由WTO成员自愿签署，《1994年的政府采购协议》有13个参加方，共38个国家和地区(欧盟总部及其25个成员国统一以欧盟身份加入GPA)，具体包括美国、加拿大、欧盟25国、荷属阿鲁巴、列支敦士登、瑞士、冰岛、挪威、以色列、日本、韩国、新加坡、中国香港。经过20多年的发展，GPA目前有21个参加方，共48个国家和地区(欧盟总部及其27个成员国统一以欧盟身份加入GPA)，具体包括美国、加拿大、欧盟27国、荷属阿鲁巴、列支敦士登、瑞士、冰岛、挪威、以色列、日本、韩国、新加坡、中国香港、中国台北、亚美尼亚、新西兰、摩尔多瓦、黑山共和国、乌克兰、澳大利亚、英国(2020年1月31日，英国正式脱离欧盟，并于2021年1月1日成为WTO《政府采购协定》的独立缔约方)。GPA的成员构成中，主要是经济发达的WTO成员，GPA是WTO框架下有名的“富国俱乐部”。

　　由于每个国家或地区的政府采购市场约占该国或地区GDP的10%—15%左右。数量和规模如此庞大，对于企业来说，其意义不言自明。GPA的目的就是要求其成员方对其他成员放的供应商开放其政府采购市场，换句话说，GPA成员方的企业可以进入其他成员方的政府采购市场，享受和其本国或地区企业同等的“国民待遇”。GPA强调三个原则：一是国民待遇原则和非歧视性原则，即各缔约方不得通过拟订、采取或者实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或者供应商而歧视国外产品或者供应商;二是公开性原则，即缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开;三是对发展中国家的优惠待遇原则，即有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供特殊待遇，如提供技术援助，以照顾其发展、财政和贸易的需求。

　　GPA 2012由序言、正文和附录组成，其中正文22条，附录4个。以WTO协议惯例而论，序言通常具备两个功能，一为宣告订立协议的法律依据;二为阐述订立协议的主旨为何。与WTO其他协议主旨相似，GPA也给出了类似的答案：促进世界贸易的进步和自由发展，增强发展中国家实力，以及具体领域的核心原则。协定的基本条款共22条：概念说明、适用范围、协议例外、发展中国家、普遍原则、政府采购的信息发布、公告、参与条件、供应商资格、技术规格与招标文件、期限、谈判、限制性招标、电子拍卖、投标处理及合同投予、采购信息的透明度、信息的公开、供应商质疑的国内审查程序适用范围的修订和变更、磋商与争端解决、机构、最后条款。其中有13条是关于采购程序的具体规定，GPA只规定了无歧视采购的最低原则，给GPA参加方国内采购程序的细化留下了充足的空间。协定的基本条款，任何成员方都必须无条件接受。协定的附录一记载各成员方适用本协定的市场开放清单，包含7个附件：附件1到附件3列举受GPA约束的采购实体——中央政府、次中央政府以及其他公共实体;附件4和5则列举受GPA约束的货物、服务等采购范国，以及最低合同限额(门槛价)的具体规定;附件6列明GPA涵盖的建筑服务;附件7列明任何通用注释。协定的附录二到附录四，记载各成员方刊载与政府采购有关的出价清单。当然出价清单并非是不可变的，成员方根据协定的第19条规定，即可提出修改，只是必须要得到其他成员的一致同意，才可以进行变更。加入GPA谈判涉及市场开放范围和国内法律调整两个方面。调整国内法律的参照依据是协定的基本条款，协定的附录则承载着各成员方出价清单的功能。这是由于国际上并没有统一的政府采购定义，因而政府采购市场的开放范围，只能由各成员方以出价清单的形式，通过谈判确定。

　　综上，WTO框架下的GPA是目前最为成熟、最为全面和广泛、唯一通过的国际间政府采购贸易协议，GPA规则是目前最先进、最系统、最规范的国际政府采购贸易规则之一。

　　2018年4月，习近平总书记在博鳌亚洲论坛上郑重承诺中国“加快加入GPA进程”,在中美贸易摩擦加剧、全球性新冠肺炎疫情扩散和贸易保护主义盛行的新背景下，政府采购领域坚定加快开放和坚持多边主义，加快加入GPA进程和试点GPA规则不仅不会过时，而且更为迫切和必要，最终形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的政府采购新发展格局。