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非企业单位能享受中小企业政策加分吗

2020-02-19 袁颖达 余光莉 袁德风 打印 收藏

质疑与质疑答复

  某地民政部门以公开招标方 式采购居家养老服务项目,一家 民办非企业单位A参与竞争,递交 的投标文件中,声明自己是小型 企业。评审中,该供应商A获得了 小微型企业政策性加分,并最终 成为第一中标候选人。评审结果 公布后,有供应商B和C分别就供 应商A的小型企业身份、并获得政 策性加分提出质疑。

  代理机构邀请原评审委员会 协助处理质疑工作,在答复函中 告知质疑供应商B和C:评审委 员会依据《四川省政府采购促进 中小企业发展的若干规定》(川 财采[2016]35号),以及供应 商A的中小企业声明函,认定其 为小型企业,给予政策性加分, 符合招标文件的规定。另外,答 复函中又继续说明:供应商A为 民办非企业单位,在投标文件中 提供了中小企业声明函,享受了 中小企业的加分,影响了评审结 果,并已将此情形以书面形式报告给本级财政部门,具体结果另 行通知。

  这里需要特别说明的是,供 应商C在提交投标文件时,因为投 标文件密封不符合招标文件的规 定而被拒收,供应商C的代表在投 标文件递交现场予以确认,未对 投标文件被拒收提出异议。

对质疑答复事项的分析

  (一)对供应商B做出的答复内容前后矛盾

  对供应商B的答复,前半部分 内容为评审委员会对供应商A属于 小型企业予以认定、加分,符合 招标文件的规定。后半部分内容 为代理机构自己经过后续调查, 认定供应商A为民办非企业单位, 在投标文件中提供中小企业声明 函,享受中小企业政策性加分, 影响了评审结果,现已将此情形 以书面形式报告给本级财政部 门,具体结果另行通知。

  从这个答复内容可以看出, 这是前后相互矛盾的质疑答复,为后续的投诉埋下了伏笔。

  笔者认为,对供应商质疑进行 答复,内容上要紧紧围绕供应商提 出的疑问,逻辑上要经得起推敲, 切忌出现前后矛盾的内容。

  (二)对供应商C做出的答复有画蛇添足之嫌

  对某个供应商的小型企业身 份进行认定,并依据认定结果是 否予以加分,都属于采购过程的 事项。供应商C虽然递交了投标文 件,但被拒收,供应商C的代表在 现场也予以确认,这足以说明该 供应商没有参与本项目投标文件 递交之后的采购过程,也就不存 在其权益在采购过程中受到损害 的情形。根据财政部《政府采购 质疑和投诉办法》(财政部令第 94号)第十一条的规定,供应商C 无权对采购过程提出质疑。

  代理机构对供应商C的质疑答 复,虽然在开始有该供应商的投 标文件被拒收情况的文字说明, 也告知其质疑事项不成立,但答 复的其它内容(正文部分)与对 供应商B的答复内容完全相同。

  这一答复成为供应商C不满意 质疑答复而提起投诉的直接原因。

  笔者认为,对供应商C的答 复,应直截了当回复其未参与本 项目的采购过程,其权益在采购 过程中未受到损害,因此质疑不 成立,驳回质疑。这样就避免了 画蛇添足之嫌,也避免了前后矛 盾的情况。

  (三)质疑答复未严格依据原评审委员会的结论

  质疑答复函的后半部分内容为 代理机构自己经过后续调查而发现 的相关情况。说明这部分内容不是 或不全是评审委员会的意见。

  笔者认为,代理机构在处理 供应商质疑事项时,邀请原评审 委员会对质疑事项予以协助,评 审委员会必然要出具意见。代理 机构在对质疑进行答复时,一定 要严格依据评审委员会的意见结 论进行回复。《关于进一步规范 政府采购评审工作有关问题的通 知》(财库[2012]69号)对此 做出了明确的规定。

  (四)代理机构职权错位

  代理机构自己经过后续调 查,发现了相关情况,进而认定 这一情况影响了评审结果。

  笔者认为,代理机构不具有 认定供应商是否属于小微型企 业或者是否违规的权力。如果自行认定,就属于职权错位。 正确的做法是,发现供应商提 供的小微型企业证明资料有疑 问时,应交由原评审委员会认 定,当原评审委员会不予认定或 无法认定时,或可参照《政府采 购促进中小企业发展暂行办法》 (财库[2011]181号)第十五 条的规定,请求法定机构予以认 定。最终,代理机构只能依据认 定结论做出质疑答复。若是均无 法认定,也应依据无法认定的 结论(即出具的意见)做出质 疑答复。

  (五)评审委员会未尽职尽责

  供应商A的投标文件中有民政 部门颁发的《民办非企业单位登 记证书(法人)》,这一证书等 同于企业的营业执照,是证明其 具有独立承担民事责任能力的证 明资料,同时也足以证明该供应 商不是企业,自然也就不能享受 小微型企业的政策优惠。虽然该 供应商也同时提供了中小企业声 明函,但这是自证材料,当自证 材料和他证材料有冲突时,他证 材料优于自证材料。

  自《政府采购货物和服务 招标投标管理办法》(财政部令 第87号)实施以来,投标供应商 编制的投标文件一般都分为资格 性响应文件和其它响应文件两部分,具有独立承担民事责任能力 的证明资料通常都编制在资格性 响应文件中,而资格性审查工作 由采购方自行组织实施。评审委 员会在对供应商的投标文件进行 评审时,只是做符合性审查,以 及后续的详细评审工作。一般而 言,评审委员会通常都不看资格 性响应文件,只依据供应商的中 小企业声明函来认定该供应商是 否是小微型企业。这虽有瑕疵但 也无可厚非。

  当有其它供应商质疑供应商 A的小微型企业身份,代理机构邀 请原评审委员会协助处理质疑工 作时,原评审委员如果还是简单 地依据原有资料来认定供应商A 是企业,并予以小型企业政策性 加分,显然是不妥的。此时应该 依据其它更广泛的资料,包括供 应商资格性响应文件中的资料, 或者是请求法定机构出具证明资 料。原评审委员会在获取了新的 相应证明材料后,所出具的协助 代理机构处理质疑的意见书才更 具有说服力。

  就本项目而言,从公开的资 料可以判断,原评审委员会或者 是既未查阅资格性响应文件中的 证明资料,也未寻求法定机构出 具证明资料,或者是虽查阅了资 格性响应文件,但未采纳《民办非企业单位登记证书(法人)》 这一资料,仍然是依据原有资料 如供应商的中小企业声明函做出 相关结论,因此未尽职尽责。

投诉与投诉处理

  本文前面已经讨论,因质疑 答复函前后相互矛盾,供应商不 满意质疑答复从而提起投诉。

  供应商B在质疑答复后的法定 期限内,未提起投诉。供应商C在 质疑答复后的法定期限内,向本 级财政部门提起了投诉。投诉事 项为:代理机构已经认定质疑事 项成立的事实,但却认定质疑事 项不成立。

  本级财政部门经调查后,认 定投诉事项不成立,驳回投诉。

  对投诉处理事项的分析

  (一)供应商投诉事项表述不当

  依据投诉处理决定书的相关 内容,我们看到供应商的投诉事 项是:代理机构已经认定质疑事 项成立的事实,但却认定质疑事 项不成立。

  笔者认为,投诉供应商的这 一表述,从字面上看,无法准确 反映自己的真实意图,感觉只是对代理机构答复函前后矛盾的投 诉。如果投诉供应商投诉的事项 在字面上与质疑事项一致,前面 的质疑和后面的投诉就能相互对 应,便可让人一目了然。

  (二)本级财政部门所依据的政策文件不妥

  本级财政部门在《投诉处理 决定书》中,为了证明供应商C 投诉事项的不合理、不成立,引 用了《中小企业划型标准规定》 (工信部联企业[2011]300 号)、《统计上大中小微型企业 划分办法(2017)》(国统字 [2017]213号)、《国民经济行 业分类》(GB/T 4754—2017)、 《关于支持和规范社会组织承接 政府购买服务的通知》(财综 [2014]87号)等政策文件和标 准文件。

  笔者认为,前面两个政策文 件,针对的都是企业。而本项目 质疑和投诉的焦点正是供应商A 的身份是否属于企业,如果供应 商的身份是否属于企业都无法 认定,怎么能依据针对企业的 文件。

  《投诉处理决定书》中引用 了《关于支持和规范社会组织承 接政府购买服务的通知》(财综 [2014]87号)中 “同等条件下 优先向社会组织购买” 的条文,就承认供应商A的身份不是企 业。但紧接着又在规模、从业人 数、资产总额等方面,认定供应 商A是小型企业。这样的表述完全 是自相矛盾的。

  毫无疑问,《投诉处理决定 书》引用的这些政策文件并不妥当。

  (三)未请求法定机构予以认定

  本级财政部门自行认定供应 商A是小型企业,超越了权限。

  《政府采购促进中小企业发 展暂行办法》(财库[2011]181 号)第十五条规定,“政府采购 监督检查和投诉处理中对中小企 业的认定,由企业所在地的县级 以上中小企业主管部门负责。” 由此可知,政府采购活动中,财 政部门没有认定企业类型的权 力,如果需要认定,应请求法定 的中小企业主管部门予以认定。

  本项目案例中,本级财政部 门是自行认定,并未按规定请求 法定机构予以认定。这一做法, 不符合《政府采购促进中小企业 发展暂行办法》(财库[2011] 181号)的规定,超越了权限。

反思和建议

  通过对本案例的分析,笔者 认为主要问题有:

  (一)职责不清

  本案例中,不论是代理机 构,还是本级财政部门,都存在 本单位对自身职责认识不很清晰 的情况。由于不清楚自己的职 责,因此在质疑答复和投诉处理 时,超越了权限。

  (二)对政策文件的掌握和运用不当

  代理机构和本级财政部门 在办理质疑答复和投诉处理的工 作中,引用了一些政策文件,但 出现了明显的引用错误。例如, 本级财政部门引用《统计上大中 小微型企业划分办法(2017)》 (国统字[2017]213号)这一文 件,从标题就可看出,该文件不 适用于政府采购工作。

  上述问题的出现,充分说 明,相关人员在政策文件的学习 方面还远远不够,遇到一些具体 事件时,就无法正确运用针对这 些事件的政策文件,大大增加了 出错的概率。

  (三)逻辑不通

  代理机构和本级财政部门对 供应商回复的书面意见,有前后 矛盾、逻辑不通的情形。

  回复的文字出现逻辑不通、 前后矛盾的情形,笔者认为还是 处理类似事项较少经验欠缺、文 字功底不足所致。对相关人员加强这方面的培训,单位内部设置 审核岗位对文稿进行审核,定能 起到事半功倍的效果。

  (四)建议

  1.要避免这些问题的出现,可 行的方法之一就是邀请评审专家 参与。

  通常情况下,代理机构处理 供应商质疑,都会邀请原评审委 员会参与,这一做法符合《政府 采购质疑和投诉办法》(财政部 令第94号)第十四条的规定。当 原评审委员会无法参与,或者原 评审委员会出具的意见明显不能 满足时,笔者建议此时可以邀请 其他评审专家参与,为做出完善 的质疑答复提供帮助。《政府采 购质疑和投诉办法》(财政部令 第94号)并未禁止另行邀请评审 专家这种情况。

  财政部门处理投诉时,也可 以邀请评审专家参与,这样做符 合《政府采购质疑和投诉办法》 (财政部令第94号)第二十七条 的规定。

  邀请评审专家参与,或可避 免上述情况的发生。

  2.尽快发布标准范例,为质疑 答复和投诉处理工作提供借鉴。

  国家财政部通过中国政府采 购网发布了一系列案例,包括指 导性案例,从多角度阐述了政府采购活动中的不规范事例,为参 与政府采购活动各方提供明确指 向。指导性案例,对统一处理和处 罚标准,压缩自由裁量权具有积极 的指导意义。已发布的案例中,质 疑事项方面的实例还较少,以及 如何正确引用法律法规的实例也较 少,因此建议财政部多发布这方面 的标准范例,为质疑答复和投诉处 理工作提供借鉴。

  3.加强自身学习,提高自身 能力。

  随着政府采购规模不断扩 大,质疑和投诉案件数量也将大 幅增长,处理质疑和投诉工作的 难度也会增加。因此依法依规开 展相关工作就显得十分重要和必 要。只有依法依规,工作的质量 才能得到保障,才能经得起时间 的检验。但如果未能找准所依的 法规,哪怕是差之毫厘,很可能 就是失之千里的谬误。如何避免 出现这些差错呢,加强自身学习 是唯一的途径,因为学习是自身 能力提升的阶梯。






















责编:梁晋
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