对“最低价法”的思考

《招标投标法》规定了中标人应满足的条件，即“能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准”或“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”。对应于《招标投标法》中的上述说法，《评标委员会和评标方法暂行规定》规定了评标办法包括经评审的最低投标价法和综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法。经评审的最低投标价法（以下简称“最低价法”）是在投标人通过了初步评审（有时也叫符合性审查）后，按照评标价格的高低，评标价格最低的投标人为第一中标候选人。由于“最低价法”有利于招标人节省投资，可在一定程度上打击围标、串标，受到了许多招标人的青睐。但近几年来，0元中标、1元中标的现象屡屡发生，出现了投标人恶性竞争、中标产品质量低劣导致安全事故发生的现象，越来越多的人对“最低价法”产生了质疑。那么“最低价法”是否可以在各个领域、各种类别的招标中大力推广呢？本文对“最低价法”的使用现状、出现的问题及采取“最低价法”招标的操作建议几个方面进行了阐述。

一、“最低价法”并不代表报价最低

通常在谈论一个招标项目的评标办法时，人们往往会简单地将评标办法分为“最低价法”和“综合打分法”。对“最低价法”更是片面地理解为只要是报价最低，就一定能中标。往往会有投标人在中标结果公布后，询问或者质疑为什么他们的报价最低，而且使用的是“最低价法”评标，却没有中标。

为什么最低价没有中标？《招标投标法》对于“最低价法”的操作规定了两个条件，即中标人的投标不仅要满足招标文件的所有实质性要求，而且中标人的投标价格应是经过评标委员会评审后的价格最低。

我国最先引入“最低价法”的是机电设备国际招标领域，下面笔者引用一个具体的国际招标实例进行解释。

该项目为北京某大型医院手术室设备采购项目。评标办法中明确规定了投标文件须通过符合性检查、商务评议及技术评议后，才能进行价格评议。投标文件若不能响应符合性检查、商务评议及技术评议所列出的任意一项条款，即被视为未实质性响应招标文件，就会被否决投标。该项目共有三家投标人递交了投标文件。三家投标人均通过了上述的符合性检查、商务评议及技术评议，进入了价格评议。

在价格评议中，分别对商务偏差和技术偏差按照评标办法的规定对投标价格进行了调整，得出了各个投标人的评标价格。例如：“每超过基础时间一周，其评标价将在投标价的基础上增加投标资料表中规定的EXW价/CIF价/CIP价的某一百分比（％）来调整”；“一般技术条款每偏离1项增加投标总价的1％”、“每超过规定交货时间一周，其评标价将在投标报价的基础上增加1％；提前交货不考虑降低评标价”、“若投标人所报的设备配置及服务缺、漏项，缺、漏项的价格按其他有效投标人所报该项最高投标价计入”。

评标委员会按照该项目招标文件规定的具体评标价格调整方法进行了价格评议。三家公司的投标价格分别为:A公司：65.332439万美元；B公司：65.903028万美元；C公司：65.903028万美元。A公司投标报价最低，B、C两家公司报价相同。A公司对于招标文件技术规格中一般参数条款有4项负偏离，按照招标文件“一般技术条款每偏离1项增加总价的1％”的规定，评标委员会在其投标总价上增加了4％，最终评标价格为67.945737万美元；C公司对于招标文件技术规格中一般参数条款有3项偏离，在其投标总价上增加了3％，故其评标价格为67.880119万美元，B公司在商务及技术上均无偏离，故其评标价格为65.903028万美元。最终评标价格最低的B公司成为了该项目的中标人。

由上面这个案例可以看出，投标价格最低的投标并不能保证最终评标价格最低，也就是第一中标候选人并不是投标价格最低的投标人。

二、“最低价法”在我国的应用现状

“最低价法”如同一把双刃剑。一方面，有效地防治了串标、围标，为招标人节省了投资；另一方面，过分地追求低价，出现了恶性竞争，使得“最低价法”偏离了正常的轨道。目前，使用“最低价法”时主要出现了以下几种现象。

1.“最低价法”在我国应用广泛

各个行业依据招投标法都制定了适合本行业的“最低价法”，只是名称和做法略有不同。例如：住房和城乡建设部采用的是经评审的最低投标价；商务部的机电设备国际招标采用的是最低评标价法；交通运输部采用了合理低价法和最低评标价法；水利部采用的是综合最低评标价法、合理最低投标价法；工业和信息化部采用的是经评审的最低投标价法。《政府采购法》的货物和服务采购采用的是最低评标价法。为了论述方便，本文中将上述方法统称为“最低价法”。

2．“最低价法”受到了质疑

一方面，“最低价法”在各行各业得到了广泛的应用，另一方面，很多人对“最低价法”提出了质疑，认为“最低价法”是造成恶意竞争和导致工程质量堪忧的根本原因。有人提出取消“最低价法”在招投标及政府采购领域的应用，甚至提出要取消综合评分法中的价格权重。

2.1工程领域使用“最低价法”，带来安全隐患

由于工程项目一般投资较大，为了控制项目的预算，招标人往往会在招标文件中或开标前公布项目的“招标控制价”。为进一步降低投资成本，招标人往往会压低招标控制价，在采用了“最低价法”后，投标人为了拿到项目，更是盲目追求报价，恶性竞争。虽然在招标文件里面都有“不得低于成本进行报价”的相关规定，但目前对于工程成本的认定还没有真正的科学方法，在评标的过程中，评标专家们很难判定出投标人的报价是否低于工程成本；有的项目由于比较复杂，工程量清单的分项比较多，不少投标单位在投标文件中出现了缺项、漏项的现象，但由于评标时间有限，评标专家水平有限，故未能及时审核出来，导致在核算评标价的时候，未能按照招标文件的相关规定，将缺漏项的价格在评标价格中体现出来，最终导致投标报价最低的投标人在中标后与招标人进行合同谈判甚至是具体施工的时候出现了推诿、扯皮的现象。有的中标单位为了弥补中标价格过低的损失，在施工中偷工减料，为重大安全事故埋下了隐患。

2.2服务领域采用“最低价法”，导致服务质量差

一些服务类项目，诸如监理服务、勘察设计、结算审计服务、招标代理服务的招标中，招标人为节省投资，也将“最低价法”作为了评标办法。与货物材料或工程项目不同的是，服务类项目的成功与否主要取决于中标人提供的服务，而过低的中标价格使得大部分中标人将服务大打折扣。

三、对采用“最低价法”招标的建议

虽然现阶段采用“最低价法”进行招标，遇到了诸多问题，但从整体和长远看来，采用“最低价法”的利大于弊；在国际市场上，为了体现招标或采购的公平及公正，大部分项目仍采用的是“最低价法”，招标采用“最低价法”必然是大势所趋，那么在现阶段如何避免“最低价法”带来的弊端，让它更好地为经济建设服务呢？下面从工程类项目、货物类项目及服务类项目分别阐述。

1.工程类项目

虽然在现阶段“最低价法”在工程类项目招标中的使用出现了较多问题，但由于这种方法有效地避免了采用综合评估法进行招标中出现的“围标”及“串标”现象，减少了评标时人为因素的干扰，在一定程度上保证了公平、公正，且大部分项目仍保证了最低投标价中标，所以许多招标人还是采用了“最低价法”作为项目的评标办法。如何让“最低价法”更好地适应中国国情，让“最低价法”真正发挥它应有的作用呢？

笔者认为，可以从以下几个方面加以控制。首先，招标人不应过分压低招标控制价或以招标控制价的下浮率作为评标的重要指标。招标控制价应严格按照现行计价规范和计价依据的要求进行编制，并准确计算工程量。人工费和税金应按照最新标准执行，给投标人留出一定的利润空间；其次，遇到较复杂、工程量较多、较细的项目时，在抽取评标专家的时候可以适当增加工程造价专业的专家数量，并按照评标的实际情况合理调整评标时间，给出评标专家充裕的时间阅读招标文件和审核投标文件；再次，加强中标后的监管。由于低价中标带来的利润空间地减少，容易造成中标人在合同谈判时出现讨价还价、施工过程中出现偷工减料的现象。招标人应严格按照招标文件的要求，把好质量关，加强监督管理，确保工程保质保量地按时竣工；最后，招标人可建立投标人的信用体系。鉴于现在全国范围内的投标人信用体系尚未全面建成，招标人可逐步建立起自己的投标人信用体系。对于施工中出现重大质量问题、由于投标人原因造成不能按时竣工的投标人，计为不良记录，在招标工作中对不良记录做出相关的规定，控制其再以恶意低价进行投标。

2.货物类项目

招标人采购的货物或材料有的项目单一，货物的技术标准或要求较简单，针对此种项目，建议采用“最低价法”，此时应注意在招标文件中设置的资格条件及关键性条款是否合理，以免出现高价中标或者是招标失败的现象；对于技术要求特别复杂的项目，可采用综合评估法，价格得分的计算方法可借鉴政府采购的办法，采用低价优先法（《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库［2007］2号）），即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。这样，从一定程度上也保证了低价投标的优势。

3.服务类项目

鉴于设计、监理、勘察、咨询服务等项目，服务质量决定了项目的成败，而服务质量好坏主要取决于项目实施服务人员的工作质量，若一味地追求低价，必将导致项目的服务质量大打折扣，国家各部委对服务类项目采用何种评标办法也给出相应的一些规定，如住房和城乡建设部在《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市［2014］92号）中提出“在勘察、设计、监理等工程服务的招标，不得以费用作为唯一的中标条件”。故根据服务类项目的特点，采用综合评估法更为合适。

4.加强诚信体系建设

建立覆盖全国的诚信行为信息管理系统及信用体系共享平台，建立全国统一的诚信体系平台，实现全国的信息平台互通、互用，对于恶意竞争、不讲诚信的投标人给予严格的市场准入限制以及严厉的处罚措施，从而逐渐杜绝投标人在低价中标后不履约或者偷工减料牟取利益。

5.学习国外先进经验

随着我国经济建设的不断发展，我国必将更多地参与到国际市场的竞争中。国外先进的招投标经验从业人员也可以学习并应用到我国的招标领域中。“最低价法”是国际上对公开招标一直使用的评标办法，以亚洲开发银行和世界银行为例，二者的工程和货物招标的评标办法只有“最低评标价法”，“招标的本质就是价格的竞争”的观念在国际上已经得到普遍的认同。只有因项目招标范围的原因导致投标差异比较大且不能统一的时候，例如信息系统集成项目、咨询服务项目或EPC工程总承包项目，才会采用综合评估法。

国际招标里面采用的“最低评标价法”与笔者前面介绍的商务部机电产品国际招标采用的“最低价法”类似，对于重要的商务和技术条款，有一项不满足即被否决投标；对于商务和技术的一般条款则折合成评标价格，根据满足条款的程度分别在评标价格上作出调整，最终评价价格最低的投标人将成为第一中标候选人。这种方法从根本上避免了仅凭投标价就能决定是否中标的现象。

四、结语

通过对“最低价法”的研究与思考，越来越感到选择一个合适的评标办法对于项目的成败起到很大作用。虽然“最低价法”在现实的应用中还存在着许多问题，但若使用得当，在编制招标文件时尽量规避可以预知的风险，避免出现本文中描述的问题，便能发挥“最低价法”的优势，让“最低价法”更好地为经济建设做出贡献。

（作者单位：中投咨询有限公司）

参考文献：

[1]中华人民共和国招标投标法.

[2]评标委员会和评标方法暂行规定,原国家计委等七部委12号令,2013年根据第23号令修正.

[3]中华人民共和国政府采购法实施条例,中华人民共和国国务院令第658号.

[4]财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知,财库[2007]2号.

[5]关于推进建筑业发展和改革的若干意见,建市[2014]92号.