招标文件编制的常见问题及建议

无论是在国际还是国内，招标采购已经成为一种普遍运用的采购交易方式，进一步加强了工程、货物、服务等采购活动的规范有序性。招标文件作为招标采购活动的重要指导性文件，不仅是投标人编制投标文件的依据，也是招标人组织开标、评标活动的依据，是双方签订合同的基础。总之，招标文件的编制质量是招标活动成败的关键因素。

招标文件的重要性不言而喻，那么，编制招标文件过程中有哪些常见问题，又该如何解决呢？

招标文件编制的政策规定

要编制招标文件，首先要了解招标文件编制的内容有哪些？现行的招标投标法律体系、政府采购法律体系中对此都有提及。

《招标投标法》第十九条规定，招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。国家对招标项目的技术、标准有规定的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求。招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。

《政府采购法实施条例》第三十二条规定，采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件。招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十条规定：采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的特点和采购需求编制招标文件。招标文件应当包括以下主要内容:（一）投标邀请；（二）投标人须知（包括投标文件的密封、签署、盖章要求等）；（三）投标人应当提交的资格、资信证明文件；（四）为落实政府采购政策，采购标的需满足的要求，以及投标人须提供的证明材料；（五）投标文件编制要求、投标报价要求和投标保证金交纳、退还方式以及不予退还投标保证金的情形；（六）采购项目预算金额，设定最高限价的，还应当公开最高限价；（七）采购项目的技术规格、数量、服务标准、验收等要求，包括附件、图纸等；（八）拟签订的合同文本；（九）货物、服务提供的时间、地点、方式；（十）采购资金的支付方式、时间、条件；（十一）评标方法、评标标准和投标无效情形；（十二）投标有效期；（十三）投标截止时间、开标时间及地点；（十四）采购代理机构代理费用的收取标准和方式；（十五）投标人信用信息查询渠道及截止时点、信用信息查询记录和证据留存的具体方式、信用信息的使用规则等；（十六）省级以上财政部门规定的其他事项。对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。

从上述法律法规、部门规章中不难看出，为了保证招标文件的完整性，上述相关内容是必不可少的。

招标文件编制中的常见问题

了解了招标文件编制的具体内容后，再来梳理招标文件编制过程中的常见问题就清晰得多。因为招标投标法律体系与政府采购法律体系有所不同，对编制招标文件的要求也有所不同，为了论述方便，同时部队采购参照政府采购法律体系的情形更多，下面关于编制问题的分析中，拟从政府采购法律体系出发作为研究基础。

1.资格设定歧视性问题屡见不鲜

据相关统计数据显示，2018年财政部共发布政府采购信息公告201则，其中“招标文件以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”是绝对的“重灾区”。

在编制招标文件的过程中，采购人或者采购代理机构常常在设定资格、技术、商务条件时，因设定条件的不规范，限制了供应商自由参加政府采购活动而被投诉、被举报。在编制招标文件的过程中，常见的对供应商实行差别待遇和歧视待遇的问题有这样几种：①设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关。如，非涉密或不存在敏感信息的采购项目，要求供应商有从事涉密业务的资格；又如在采购费系统集成的信息化硬件产品时，要求供应商必须具有系统集成资质。②以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件。如要求需在某省从事过类似采购；在某行业有类似业绩的，一个项目1分，两个项目2分等。③编制招标文件时，部分编制人员常常参照意向供应商的相关技术指标，犯了限定或者指定特定的供应商、特定产品、品牌的错误。④编制招标文件时，限定供应商的注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等，这些条件对中小企业实行了差别待遇或者歧视待遇。

2.分值设置未与量化指标相对应

在编制招标文件时，在采用综合评分法时，在编制过程中时常出现评审标准中的分值设置与评审因素的量化指标不对应的情况。

“招标文件存在评审标准分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形”是实践中经常出现的一个问题。

2017年，财政部发布指导性案例，其中一个案例就是因为招标文件编制中的分值设置未与量化指标相对应引发的。在该案例中，招标文件技术评审表“3.投标人室内仓库情况”的评分细则要求：“根据投标人室内仓库（仓库配套有室内仓储场地不少于7000平方米、高台仓、有监控摄像、存放货物在1楼）横向比较：优得35—45分，中得20—34分，一般得0-19分（以仓库产权证明或租赁合同为准）”，单项分数/权重为45分。招标文件商务评审表“6.投标人室外仓库情况”的评分细则要求：“根据投标人室外仓库场地（仓库配套有室外仓储场地不少于3000平方米、有围墙进行物理隔离、有监控摄像、有保安巡逻）的情况横向比较：优得35—40分，中得20—34分，一般得0—19分（以仓库产权证明或租赁合同为准）”。在编制招标文件的过程中，简单的以优、中、一般来进行分值设定常常会让评标委员会无所适从，为项目采购埋下隐患。

3.标段划分过大过小或有针对性

在编制招标文件时，有时采购项目太大，单一投标人完成有难度，或者采购的产品过于分散，为提高针对性，必须分门别类采购。在实践采购工作中，需要划分标段的情形很多。在划分标段的过程中，经常出现以下错误：一是标段划分过大，相应的资质要求过高、资金要求严苛，使得有资质、有实力参加投标的潜在投标人变少。二是标段划分过小，不利于吸引规模大、有实力的潜在投标人投标，客观上排斥大型企业参加投标。三是标段划分过散，导致界面犬牙交错，互相交叉影响，协调工作量过大，超出大多数业内竞争者的承受能力。四是标段划分不考虑专业性，甚至横跨数个不相关专业，导致大多数潜在投标人无法发挥专业特长，或者只能组成联合体参与投标。五是标段划分为某些投标人量身定做，只有个别企业满足条件。

4.对实质性条款把握不适度

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十条规定：“对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。”在一些招标文件的规定中，对必须满足的实质性条款设定常常存在这样、那样的问题。一些采购项目在招标文件制定过程中，对自身需求把握不准确，致使实质性条款要求设定过高，采购项目最后因有效投标不足三家而流标。如某可研院所采购绝缘垫片，因为该绝缘垫片主要使用在耐高温、耐高压、耐腐蚀的环境下，该科研院所在招标文件中设定的星号技术参数为：材质为GRE，最大使用温度为250摄氏度。该项目由于最大使用温度条款设置得过高，而且是实质性条款，导致有效投标人不足三家，项目流标。事后，该科研院所将最大使用温度调整为180摄氏度，规定每提高20摄氏度加1分，项目最终采购成功。可见，招标人在设置实质性的星号条款时，一定要以自身的实际需求为准。

此外，一些招标文件在编制过程中，对实质性条款的设定存在前后不一致的情况。在前面投标人须知部分约定必须满足，否则废标，而在后面的评分环节，又给出了正负偏离的分数设定，致使评审专家在评审过程中无所适从。

另外，一些招标文件编制人员还有一个错误的认知，认为实质性条款设定越多，越能采购到招标人满意的产品。

5.多投一中标标准设置埋隐患

在不少采购项目中，划分了多个标包，投标人按照规定可以多标包投标，这就引发了一个问题，当一个投标人同时中标多个标包时，采购人该如何做出抉择，如何最大范围地保证自身的利益。一道路绿化采购项目，项目划分了9个标段，一投标人同时中标了其中4个标段。按照规定投标人只能中标其中的一个标段。这时，这位投标人就去与其中一个标包的第二名协商，如果你给我50万，我就放弃这个标包的中标资格，这样你就可以顺势第二名中标。这样的问题，在实践中不时出现，要解决这个问题，必须在招标文件编制环节下一番功夫。比如可以在招标文件中规定：1.投标人在多个标段均排名第一时，按照标段排序在前的原则进行选择，即已被推荐为第一标段中标候选人的投标人，不再参与第二标段中标候选人的排序。2.可以规定某投标人在多个标段均排名第一时，招标人优先选择其投标报价较大的标段中标，该投标人不再参与其他标段中标候选人的排序。3.可以规定某投标人在多个标段均排名第一时，按投标人中标价与其放弃中标的标段第二名报价合计最小的原则确定中标的标段。

6.表述不准确引发争议

招标文件是投标人编制投标文件的依据，因此，招标文件的表述一定要准确。比如，一学校住宿楼翻新工程，招标文件规定实际工期比计划工期缩短20％的，可支付赶工费5万元。中标单位事后申请赶工费，双方却因20％包不包括20％本身引发了争议。在招标文件的编制过程中，对于一些节点性的数字设定，一定要注明是否包含数字本身。

此外，在编制招标文件的过程中，一个标点符号的使用不当，有时也会引发大麻烦。一医疗设备采购项目，招标文件规定：设备××：开放式；稀释式；……该项目中标结果出来后，就有未中标的投标人对结果提出了质疑。认为按照招标文件的表述，设备××的技术指标是要求所提供产品要同时满足开放式和稀释式两种条件，而中标供应商只满足了其中一种，显然中标供应商所提供的产品是不满足招标文件要求。但是，中标供应商对此也提出了自己的见解，认为“；”所表达的就是分别满足的意思，只要其中一项满足就符合条件。该项目最终因招标文件表述不清楚而最终不得不重新招标。

相关编制问题的解决办法

1.避免歧视性条款

在编制招标文件时，不得脱离采购项目的具体特点和实际需要，不得随意、盲目或出于不正当利益设定某一供应商的特定的资格、技术、商务条件。不得在设定条件时带有地方保护和行业封锁的文字或表述。即使必须引用某一品牌或者生产商的相关指标才能准确清楚地说明采购项目的技术标准和要求时，也应当写明“参照或相当于”的字样，而且所引用的货物或供应商在市场上具有可替代性。

2.分值设置应当量化

对采取综合评分法的采购项目，在编制招标文件时，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。一方面，评审因素的指标应当是可以量化的，不能量化的指标不能作为评审因素。评审因素在细化和量化时，一般不宜使用“优”、“良”、“中”、“一般”等没有明确判断标准、容易引起歧义的表述。另一方面，评审标准的分值也应当量化，评审因素的指标量化为区间的，评审标准的分值也必须量化到区间。

3.标段划分应合理

在编制招标文件时，标段划分应合理，标段划分不宜过大，也不宜过小。既要保证对投标人有足够的吸引力，又要保证足够的竞争。通常专业相同、考核业绩相同的项目，可以分为一个标段；技术指标及要求相同的、属一个经销商经营的货物，可以划分在同一个包；对一些金额较小的货物，可以适当合并标包。

4.对实质性条款的设定应适度

在招标文件的编制过程中，对实质性条款的设定要适度，以满足主要功能需求为主要考量因素。在设置实质性条款时应慎重，不是实质性条款越多越好，实质性条款过多可能导致参与竞标的投标人的数量下降，竞争性被削弱。

5.多投一中标要掌握主动权

为保证项目进度，出于对投标人履约能力的考虑，在采购实践中，多投标一中标的应用有很多。在这类采购项目中，在编制招标文件时，编制人员最好掌握一个原则——不要将选择权完全赋予投标人，选择应以更有利于采购人、对采购人更经济为原则。建议以投标人中标价与其放弃中标的标段第二名报价合计最小的原则确定中标的标段。

6.招标文件编制要细之又细

招标文件的编写，要细之又细。在编制标书的过程中，对关键句中的每个字眼都要字斟句酌，一些时间节点、关键技术指标，关键资格要求，一定要注明包不包括数字本身。如二级资质要求就可满足项目需要，一定要注明“二级及二级以上资质”等字眼。此外，每个标点符号都不能轻易放过。

（作者单位：中国人民解放军第32524部队）

参考文献：

[1]昝妍.201则政采信息公告就是201面“镜子”,中国政府采购报.

[2]政府采购法实施条例释义.

[3]指导案例9号：XX仓库资格招标项目投诉案.2017年11月20日.中国政府采购网.

[4]张锋.如何合法进行招标项目标段划分.石油石化物资采购.2014(1).

[5]董新.招标文件中星号条款的设置及案例浅析.招标采购管理.2015(10).