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【摘要】露天煤矿土石方剥离工程为露天煤矿重要生产环节，由于技术门槛低，投标人众多，竞争非常激烈，在招投标工作中，一直是投诉异议高发区。目前项目招投标中存在的主要问题包括围标串标、转包、分包、挂靠资质、投标造假等。国家能源集团通过采取有效措施，包括制定统一的招标文件范本、采用有资格预审招标、合理设置资格条件、科学设置价格评审办法、强化招标监督、利用信息化手段进行预警等，规避可能发生的风险，确保露天煤矿土石方剥离工程顺利组织实施。
【关键词】露天煤矿;土石方剥离;招标
露天煤矿土石方剥离工程为露天煤矿重要生产环节之一，施工空间大，工艺流程清晰简单，投资金额大。2020年7月，国家煤矿安全监察局规定露天煤矿采煤对外承包的，或将剥离工程承包给2家以上施工单位的，不得评为煤矿安全生产标准化一级单位。这项规定间接限制了露天煤矿施工外委队伍的数量，导致单矿可设置的标段数变少，中标人数减少且单标段金额增大，使投标竞争变得更加激烈。
剥离工程招标由于技术门槛低，投标人众多，竞争激烈，在招投标工作中，一直是投诉异议高发区。为了谋求中标并获得额外利益，不少投标人采取了围串标、挂靠资质、恶意投诉等手段。这些不法行为严重损害了市场主体的合法权益，破坏了招投标市场良性秩序，影响了公平竞争，给招投标市场环境带来了恶劣的影响。通过科学的招标前期策划和必要的招标程序控制，有效遏制招投标不良风气，是每个招标从业者的使命和愿望。
露天煤矿土石方剥离工程招标存在的主要问题
围标串标
围标串标，指的是投标人之间或投标人与招标人相互串通骗取中标的行为。围标串标主要表现有投标人之间相互约定，一致抬高或者压低投标报价;投标人之间相互约定，在投标项目中轮流以高价或低价中标;投标人之间先进行内部竞价，内定中标人，然后再参加投标。其本质是通过不正当手段，排挤其他竞争者，以达到使某个利益相关者中标，从而谋取不正当利益的目的。围标串标削弱了市场竞争，损害了招标人的利益乃至国家利益。
《招标投标法实施条例》第六十七条规定，投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人向招标人或者评标委员会成员行贿谋取中标的，中标无效;构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依照招标投标法第五十三条的规定处罚。
转包、分包
转包、分包是指中标单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。转包、分包主要有全部转包和肢解分包两种形式。不论是哪种形式，都是法律所禁止的。
挂靠资质
挂靠在现行法律意义上主要是指没有资质的实际施工人借用有资质的施工企业名义进行工程建设的行为，即工程实务中常说的“借名合同”“戴帽子合同”。通常表现为个人或企业不具备资质而与具备资质的施工企业签定挂靠合同或以项目承包名义等形式实施工程建设行为。挂靠人一般向被挂靠人交纳一定的“管理费”(或“点子费”)，被挂靠人向挂靠人提供营业执照、资质证书、安全生产许可证、帐户信息、印章等工程建设中必要的资料和文件，但不参与工程的实际施工和管理。挂靠是法律所禁止的行为，同时也是实务中普遍存在的行为。
投标造假
一些投标人为了在投标中占据优势或掩盖不足，不惜在投标文件中造假，违背招投标的公平公正原则，严重阻碍了招标采购行业的健康发展。常见投标造假有以下几种情形。
1.业绩造假。投标人通过伪造合同或修改原有合同进行投标。若其中标，中标信息公示后，势必会引起其他投标人或者利害关系人的异议或投诉。
2.资格文件造假。一些投标人自身不具有满足招标要求的资格，为了谋取中标，不惜伪造资格文件，如施工资质证、三体系认证、人员资格证等。
3.财务报表作假。部分项目招标时，招标人会在招标文件里明确提出，需要投标人在投标时提供经专业审计事务部门审计过的年度财务报表，作为评标时评价投标人企业经营与财务状况的依据。由于这部分内容没有引起招标人、投标人及评审人员的足够重视，还有一些地区在评标时没有配备经济类评委，而是由技术类评委评审，导致在资格审定时出现争议。因而，一些投标人就钻了这个空子，为了让自己公司的财务合格或评审占优，在提交的财务报表上作假。
4.承诺造假。土石方剥离工程需要配备大量的挖掘和运输设备及必要的人员，有些投标人本身不具备招标要求的设备或人员，为了在投标竞争中占优势，虚报数据，夸大其词，在投标时完全响应，甚至远优于招标要求，中标后却难以履行，造成合同纠纷，耽误工期。
恶性价格竞争
投标人为谋求中标，利用招标规则，用低于必要成本的价格进行竞争，导致后期施工标准降低;或是为了中标，达到排斥其他企业的目的，不惜动用公司资金进行补亏。恶性价格竞争的结果必然导致后期履约风险加大，甚至出现安全事故，给招标人带来不必要的损失。
国家能源集团采取的招标措施
为有效维护招标公平公正性，保障招标市场的良性运转，确保合同的顺利履行，国家能源集团采取了一系列管理措施，确保招标依法合规，结果科学合理。
制订统一的招标文件范本
集团编制了露天煤矿土石方剥离工程招标文件范本，全集团子分公司严格遵照执行。范本依据国家《标准施工招标文件》(2007)范本编制，综合考虑该集团所属露天矿的实际情况以及有意愿参加的投标人的企业情况。集团通过范本的推广实施，提高了招标工作效率，降低了评标委员会专家自由裁量权，减少了异议投诉，降低了沟通成本，实现了战略管控要求。
采用有资格预审招标
集团招标参与的投标人常常为40-60家，属投标竞争激烈的项目，评标工作量大、难度高、风险因素多。针对这种情况，集团采取了有资格预审招标。第一阶段对投标单位资质、业绩、财务状况、企业获奖、企业实力等客观指标进行评审，筛选出较为优质的投标人入围;第二阶段对入围投标人的技术和价格进行进一步评审，确定中标人。这种做法显著降低第二招标阶段的评审工作量，减轻了招标工作难度，节省了组织成本，减少了异议投诉和出错概率，同时，选择信誉、财务、技术、施工经验等优秀的投标人参加第二阶段投标，有利于防范低价恶性竞争和投标造假，保证后续合同的顺利签订和履约的高质量进行。
合理设置资格条件
1.业绩要求。由于集团拥有20多个露天煤矿，主要分布在全国4个省份，各矿施工条件和管理有较大差异，各矿个性化需求不同，招标文件在业绩要求上实行了差异化管理。集团在资质级别和业绩剥离量要求上，设置为可选项，允许招标人根据各自项目情况进行选择，有利于与项目规模和招标人相匹配的施工单位进行投标。
为防范招标业绩造假，招标要求投标人提供增值税发票,通过网上查询项目发生地和项目名称,辨别发票真伪。
2.优化设备要求。集团在招标中要求投标人提供“拟投入设备表”和“承诺函”，替代了以往设备的来源为自有、租赁或中标后购买的要求，取消了提供设备购置发票、合格证、发动机号、车架号等资料要求。剥离工程所需设备数量巨大，若在投标时要求提供材料，项目评标专家需要审核的资料可能高达上千份，短短几天的评标时间难以完成如此大量的工作，一旦出现疏漏，异议投诉风险很大，也影响招标成功率。将设备改为承诺制后，既不影响后期合同的执行，也能够降低评标工作量，提高评标准确性和效率。
科学设置价格评审办法
在招标项目中设置招标控制价，防止投标价超概(预)算，同时也在一定程度上遏制围串标。
价格评审是评标中关键一环，也是投标竞争的核心内容之一。在评标办法中，投(评)标价格的评审是评标的关键因素，甚至决定评标的结果。集团根据各矿的实际需求，设置了经评审的最低投标价得最高分法和报价平均值下浮7%得最高分法。最低价法对防范围串标有较好效果，但易导致恶性竞争或低价中标高价结算的情况。平均值下浮法可防范低价中标，但易造成围标，导致招标人利益受损。招标要根据招标人实际需求，合理设置价格评审办法，确保国有资产不流失。
强化招标监督
通过招标全流程监督，可以规范招标从业行为，维护各招标参与方合法权益，同时能有效防止招标腐败。集团坚持统一标准、分级负责、规范行权和严肃问责的原则开展监督，采用日常监管、专项监管和社会监督相结合的方式进行。对监管过程中发现的问题，根据情节轻重及影响程度采取相应惩罚措施，有口头提醒、工作提示函、整改通知书、监管谈话、监管通报、失信处置等。
加强投标人诚信管理
对剥离项目建立集团层面的中标单位合同履约评价体系，项目中标人均按统一评价体系进行评价，分级评定。对异议投诉人建立诚信档案，分级管理和负责。在招标环节增加对投标人在合同履约环节和异议投诉诚信的评价，比如评分因素中增加评分项，对合同履约信誉好的投标人进行加分，对屡次进行无效异议投诉的单位进行扣分，构建诚信环境体系。
利用信息化手段进行预警
集团智能风险预警系统投入使用后，对投标文件进行风险分析，并在集团网站发布公告，提醒投标人遵纪守规，对投标人的违规行为形成震慑。智能风险预警系统能够对投标文件上传网址、电脑物理地址、文件内容雷同性、投标人股权关联性等方面进行校验，为评委会提供风险预警，对围串标行为进行有效防范。
改进措施
合理设置招标控制价
露天煤矿土石方剥离工程综合单价主要由套算定额获得，由于定额子目不全、定额数据不准确等原因，定额套算价格往往不能反映露天煤矿土石方剥离工程综合单价的真实水平。对此，可以通过模型构建，将穿爆、采装、运输、排土和边坡修整等各环节成本费用求和得到整个剥离过程成本，再添加行业的平均利润得到综合单价。利用计算得出的综合单价，完善露天煤矿土石方剥离工程综合单价的造价体系，与定额相互补充、相互印证，从而符合市场预期的真实价格，使得招标控制价设置更加合理。
实行短名单招标管理
经过资格预审、评审，在潜在投标人中筛选出资质强、业绩好、信誉高的单位，列出短名单(≥7家)，在子分公司具体项目招标时，向短名单内单位发出投标邀请书，邀请其参加投标竞争，选定中标供应商。实行短名单制，可以减少重复进行资格预审的工作，提升效率，也可以对投标人进行动态管理。有条件的，通过项目后评价约束短名单，引起投标人对自身信誉的重视，减少投诉和异议。短名单设定一定的时效，根据项目周期，可采用3-5年，定期进行更新或重新短名单招标。
重视矿山智能化应用
近年来,随着现代科学技术发展及人工成本的增加，数字化技术、信息化技术和计算机技术在矿山建设和生产中应用越来越广泛，矿山智能化的高效性愈加明显。土石方剥离工程工艺简单、设备和人员投入大，更适合采用矿山智能化发展，对剥离量的验收尤其有利。在招标时，设置对智能化的评审因素，促进智能化发展。
加强投标人诚信管理
土石方剥离工程历来异议投诉高发。投标人信誉、水平、能力、心态差异很大，部分投标人一旦未中标，便进行恶意投诉甚至无理取闹。从近几年招标项目来看，绝大部分异议投诉为一事多异多投，无有效证据或捏造事实的无效投诉或恶意投诉较多。异议投诉处理耗费大量的人力、精力，甚至耽误工期。集团现行的采购制度中对屡次无效投诉或恶意投诉的处罚规定还不完善，对无效或恶意投诉人的处理暂无制度依据。无效或恶意投诉人未受到处罚，投诉成本过低，助长了歪风邪气。为严肃招标秩序，应增加对异议投诉的管理要求和处罚细则，根据情节轻重可给予暂停资格1至5年的处罚。
加强信息保密工作
部分投标人通过非法手段获取评标信息，进行恶意投诉，说明招标过程的保密工作仍然存在漏洞，亟待加强。应考虑缩小获取应保密信息的人员范围，固定应保密信息的传递渠道，加大对非法获取保密信息的投诉人的处罚力度，各招标单位相关人员也要加强保密管理工作，加强对自身人员的保密教育。
通过信息化手段进一步加强保密管理，在系统上控制获取招投标资料的单位层级;控制获取资料的账号数量，比如单个子分公司只允许一个账号有权获取资料;控制浏览下载权限，比如中标通知书发出前严格限制资料浏览下载的权限次数。
突出价格导向
剥离工程通过资格审查后，入围的投标人基本为规模大、实力强的施工企业，在商务技术上都能满足项目要求。在招标时，突出价格因素，减少商务、技术评审权重。有条件的项目，对通过资格审查的投标人可提倡最低投标价法;需要考虑因素较多的项目，推行综合评估法，但价格评审权建议占比50%以上。
加强供应商管理
为提升招标质量，防范采购风险，降低采购成本，有必要加强投标供应商管理。可通过供应商参与招标活动表现、合同履约情况、绩效表现及奖惩等方面进行动态考核;通过优胜劣汰等方式进行统一管理。
结论
招标对控制项目成本、保障相关人员廉政廉洁有着重要意义。露天煤矿土石方剥离招标有利于规范采购行为，便于招投标双方更好地相互选择，使工程价格更加符合价值基础，进而更好地控制工程造价。在招标过程中，相关当事人要坚守原则，不为利益所动，才能推动招投标行业进一步健康发展。
参考文献：
[1]王晓艳.露天煤矿土石方剥离施工技术研究[J].建筑技术开发,2019,46(18):2.
[2]许伟.国有煤矿招标工作的分析与研究[J].环球市场,2018,(11):1.
