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2020年7月至12月，我中心共收到关于10个总行集采项目的质疑投诉函件18份。从质疑投诉具体事项看，涉及造假的函件共计8份，占比44.4%，其中5份函件涉及业绩造假、1份函件涉及证书造假、1份函件涉及财务数据造假、1份函件同时涉及业绩造假和财务数据造假。如何保证投标(响应)文件的真实性、减少关于造假的质疑投诉，值得关注研究。
目前保障投标(响应)文件真实性的制度举措
法律法规等规定
《招标投标法》《招标投标法实施条例》均明文规定了虚假投标的处罚办法，包括罚款、吊销营业执照、追究刑事责任等措施，对虚假投标行为产生震慑作用。此外，《中国农业银行集中采购质疑和投诉管理规定》《中国农业银行集中采购供应商不良行为管理暂行规定》分别规定了关于质疑、投诉虚假投标(响应)的处理流程和罚则，对招标项目虚假投标管理在国家级法律法规的基础上作出细化完善，并补充规定了非招标项目虚假响应的处理规则。
招标文件约定
除了法律法规、部门规范性文件规定外，招标文件中也有相关规定。如，招标文件中明确银行系统招标项目涉及虚假投标(响应)管理的制度办法，要求投标(响应)人承诺“我公司承诺已阅读并自愿遵守《中国农业银行集中采购质疑和投诉管理规定》《中农业银行集中采购供应商不良行为管理暂行规定》(已在中国农业银行集采商城供应商门户网站公布)”。同时，保留采购人核查投标(响应)文件真实性的权利，要求投标(响应)人承诺“我方保证投标文件所提供的全部资料真实可靠，同意提供按照贵方可能要求的与该项投标(响应)有关的数据或资料”。
招标(采购)文件对原件的相关要求
一是针对单个项目证明材料要求提供原件，包括代表人授权书、原厂商授权函等。二是其他证明材料仅要求提供复印件，包括营业执照、财务审计报告、业绩证明材料、服务网点证明材料、荣誉奖项证明材料、专业资质证明材料、产品检测报告、专利证书等。
评标现场的认定和质疑投诉处理
评标专家对投标(响应)文件在评标现场作出真实性判断并独立评标。后期若有关于造假的质疑投诉，采购人(招标代理机构)按照供应商“我方保证投标文件所提供的全部资料真实可靠，同意提供按照贵方可能要求的与该项投标(响应)有关的数据或资料”的承诺，要求供应商提供相关原件进行核查，并根据核查情况作出顺次推荐其他拟中标(选)人、复议、重新招标等决定。
保证投标(响应)文件真实性的难点分析
评标专家对文件真实性难以把握
基于招标代理机构的成本和采购效率等原因，招标项目大多会在较短的时间内结束评标。在有限的时间内，要求评标专家完成多份投标(响应)文件的评判，专家可能会发现一些明显的“PS”、合同复印件数据矛盾等简单造假问题，但无法全部掌握投标(响应)文件的真实性。《招标投标法》也并未要求评标专家对投标(响应)文件的真实性负责。另外，个别专家担心惹麻烦甚至引起打击报复等，往往采取“息事宁人”的态度，宁可找别的废标理由，也不愿认定供应商造假。
缺乏有效调查手段
在处理涉及虚假投标的质疑投诉时，采购人(招标代理机构)往往缺乏有效的调查手段。一是仅依据投标(响应)文件中供应商对文件真实性的承诺要求供应商提供原件核查。二是在公开发布的渠道上查询公示信息，如上市公司的财务报表、天眼查披露的相关数据等。采购人(招标代理机构)不是执法机构，并没有执法权，无法从其他第三方单位调查取证。采购人(招标代理机构)在收集相关证据的过程中，还须小心谨慎，避免涉嫌侵犯商业秘密、取证手段非法等违法行为。
要求提供全部原件现场核查存在难度
要求投标(响应)人提供法定代表人授权书、原厂商授权函等少数仅针对单个项目证明材料的原件，而其他证明材料仅要求提供复印件是业界通行的做法。据招标代理机构评估，要求其他证明材料提供原件的招标项目占比全部招标项目不超过2%。经了解，中国银行总行前期曾要求投标(响应)人提供业绩证明材料原件，但近期也取消了该要求。究其原因，要求提供全部原件存在的主要问题有：第一，要求全部提供原件将导致项目竞争性降低。例如营业执照等重要原件部分头部企业难以提供。第二，要求全部提供原件无法反映部分供应商的真实水平。如服务网点证明材料等原件收集范围涉及全国各地，供应商难以在短期内将原件收集齐;部分产品是通过代理商销售的，对于项目业绩原件，原厂商难以将原件集齐，若是某个代理商投标(响应)，更是无法集齐原件。第三，增加投标(响应)人工作成本和原件丢失风险，与“绿色采购”及减轻投标人负担的原则相悖。
保证投标(响应)文件真实性及减少造假质疑投诉的建议
提高招标文件编制质量
一是思考评标办法标准化。在评标办法的综合实力、项目业绩、技术性能、服务能力、服务人员等分项中，结合客观化要求尽可能选取权威、好查且不便造假的第三方证明，制定评标(审)办法。例如经第三方审计的财务报告、可网查的企业专业资质证书、IDC报告、国家级权威机构出具的产品检测报告、高德纳报告、专利证书、经工商注册的服务网点、具有社保证明的服务人员名单、服务人员学历学位证书、可网查的服务人员专业资质证书等。
二是试行部分原件现场核查。近期行业系统《关于入侵检测系统(IDS设备)入围项目采购方案的报告》等，要求对《计算机信息系统安全专用产品销售许可证》、《计算机软件著作权登记证》等供应商资质条件证明材料提供证书原件评标现场核查;对入围或销售案例等评标办法业绩分证明材料提供合同原件评标现场核查。而对评标办法中经第三方审计的财务报告、经营信誉、荣誉奖项、付款发票、专利证书、服务网点证明文件等，暂不要求提供原件评标现场核查。
三是在采购文件中增加“供应商不按要求提供证明材料原件，采购人有权视为提供虚假材料，依照不良行为有关管理规定进行处理”类似规定，强化对供应商造假行为的惩处力度。
加强现场核查，增加核查手段
考虑到评标专家对投标(响应)文件的真实性难以把握，建议组织招标代理机构工作人员、技术部门支持人员对投标(响应)文件的真实性加强核验，以抽查方式网上核验证明材料的真实性、对可疑材料提示评标委员会要求供应商作出澄清，辅助评标专家工作。
在现有核查手段的基础上，进一步拓宽思路，可参照部分审计检查方式，例如从农行系统信贷部门调取供应商提交的信贷材料与投标(响应)文件进行比对;在已购买“天眼查”有关信息的基础上，进一步购买相关数据，例如购买IDC数据、高德纳数据、招标投标网和金融采购网等中标结果发布平台上发布的中标结果公示信息等;可考虑购买采购咨询服务，服务内容包括采购情报搜集、信息核查等，规避隔离操作风险、减轻投诉质疑处理工作压力。
加强同业交流，建立同业业绩库
在建筑领域，各地建立完善了建筑市场监管一体化工作平台，对建筑工程类项目业绩进行公示，有效降低了建筑工程类项目招标中的业绩造假行为，减少了业绩造假相关质疑投诉。在非建筑类项目信息尚未建立统一的信息公示平台的背景下，可加强同业交流，共享经公示的项目信息，建立同业业绩库，作为业绩造假核查的重要数据来源。
此外，需要注意的是，相比于实名质疑投诉，处理匿名质疑投诉往往存在提供证据不足、联系不上质疑投诉人等问题。甚至部分匿名质疑投诉事项纯属子虚乌有，严重干扰正常的招投标工作。参考《政府采购质疑和投诉办法》，政府采购不受理匿名质疑投诉;按《中国农业银行集中采购质疑和投诉管理规定》要求，我中心也可不受理匿名质疑投诉。在不鼓励匿名质疑投诉的同时，应大力支持实名质疑投诉，特别是提供有效证据的实名质疑投诉，切实维护公开、公平、公正。
结语
防范虚假投标(响应)，确保投标(响应)文件的真实性是一项系统性工程，需要各方面共同努力。对于采购管理部门和执行部门而言，要从招标文件设计、评标现场审核、投诉质疑处理、供应商不良行为管理等方面着手，寻求破解之道，全力保障投标(响应)文件真实性，从而实现减少造假质疑投诉、提高采购质量和效率的工作目标。
参考文献：
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