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引言
本文以政府采购活动中的招标管理为核心展开讨论，简要论述了政府采购的概念、采购方式，指出采购人在政府采购招标过程中常见的管理问题，提出了政府采购项目招标管理的优化措施。
政府采购活动的概念、方式
政府采购活动的概念
采购是指以各种形式从资源市场获取商品、服务，以满足自身需要或保证生产、经营活动的过程，常见的采购形式包括以物易物、购买、委托、雇佣、拍卖等。
《政府采购法》第二条从采购主体、资金来源、采购标的内容和标准等方面明确了政府采购行为的定义及调整范围，那么，政府采购与一般的市场采购有哪些共同点和差别呢?
按照法律规定，政府采购合同适用《民法典》，因此就采购合同而言，政府采购与企业的经营采购、物料采购等相比，所应遵循的民商事法律原则大体一致，但在采购管理方面却有很大的不同。普通民事主体开展的采购活动，只需按照平等、自愿、守法等民商事法律原则，即可完成相应的交易活动，订立民事合同的过程享有完全意思自治权利，采购目标的价值追求和采购主观意愿因素的结合可以达到较高的契合，通俗来说，就是“两相情愿，想买啥就买啥”。但政府采购活动的采购主体，由于使用财政性资金，根据《政府采购法》的规定，在预算资金申报落实、项目立项、采购方式、采购需求制定、择优评审设定、采购程序执行等方面均受到法律的严格约束，在订立民事合同的过程中，未享有完全意思自治权利，采购目标的价值追求和采购主观意愿因素的结合必须遵守一定的准则，就是“不论买啥，先得守规矩”。
因此，我们可以把政府采购活动及其订立合同的过程理解为必须通过一套法定的竞争程序，缔结一项民事合同的过程。
采购方式
从原始的以物易物方式开始，随着社会的发展、商业模式的变化、科技应用的进步，衍生出更多能够适应社会需要的采购交易方式。时至今日，以不同的角度来看，较为常见的采购方式包括但不限于以下几类，如表1所示。
目前，政府采购法律法规对于采购方式的定义共计六种，包括两种招标方式(公开招标、邀请招标)和四种非招标方式(竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源)。这些不同的采购方式，都是站在采购人发起交易的角度，要求采购人结合项目的特点，依法选择适宜的采购方式开展采购活动。我们要正确理解各种采购方式的特点，才能使用好这些采购交易工具。其中，招标方式是最常用的方式，所以本文将以政府采购活动中的招标管理为核心展开讨论。
政府采购招标管理中存在的不足
运用法治思维开展政府采购工作有待提高
什么是法治思维?就是严格依法，遇事找法，觖决问题靠法。
《政府采购法》第一条明确了立法目的，作为一部公权法，政府采购承担着实现国家经济和社会发展目标，保护环境，促进中小企业发展等宏观调控职能。因此，采购人不能将自然人的观念直接代入政府采购，而是必须运用法治思维，明晰政府采购不同于一般的市场采购行为，政府采购需要发挥政策功能的作用，平衡各项政策目标。
《政府采购法》颁布实施已近二十年，曾经出现不考虑适用条件和情形，扎堆申报单一来源的现象;也曾出现限额标准之下，甚至仅数万元的小额采购项目，仍以严格规范为名，使用公开招标方式开展采购活动，导致响应不足招标失败或者形式招标的现象，这些都是缺乏法治思维的表现。
对开展政府采购需求识别工作的重要性认识不足
采购人虽然制订了较为严格的内控管理制度，但更多侧重于程序控制和管理，对于采购需求的制定，往往靠采购部门的使用习惯或者少量的信息收集，思想上存在“用公家的钱办公家的事，走好程序是首要任务”的认识，对采购需求重视不足。政府采购活动中曾经出现的“天价采购”“豪华采购”和“异常低价成交”等案例，问题根源就在于很多采购人将政府采购理解为“买买买”或者“高大上”，脱离了履职工作和满足提供公共服务要求的目标，忽视采购需求的识别和定义。
采购工作组织结构不完善
采购人开展政府采购活动，一般由具体使用部门提出采购需求，由职能部门(如计财部门、综合办公室)负责内控程序的管理，配合内设监督机构开展工作，遇到问题难以处理时，则由上一级领导部门协调决策。然而，看似明确的分工，却潜藏诸多风险：使用部门往往依赖工作习惯且只关注结果，对采购政策理解不深;职能部门偏重于程序控制，受专业限制，对采购需求是否科学合理缺乏专业判断;监督机构在没有法律和事实支撑的情形下，为避免“瞎指挥”，难以提出具体指导意见。由于缺乏有效协调的组织结构，不能科学分析、平衡采购需求与采购管理之间的矛盾，自然会出现采购结果不理想的情况。
优化解决措施
运用法治思维和科学精神健全管理制度
很多采购人并非没有建立政府采购管理制度，问题在于管理制度未能对依法必须开展的政府采购活动和为规范采购行为而自律开展的内控采购活动进行有效区分;管理制度偏重于程序控制管理，对全生命周期过程管理中的合同签订、履约管理、验收支付等环节重视不足，流于形式等。
政府采购活动既要发挥政策功能的属性，也要符合市场经济活动一般规律，所以要运用法治思维健全管理制度，自觉以法律制度为准绳思考问题、解决问题。以政府采购促进中小企业发展为例，采购单位要结合自身实际需要，组织评估本部门及所属单位的政府采购项目，统筹制定面向中小企业的预留采购份额，按照统一明确的标准，并以制度化的方式严格执行，才能避免朝令夕改、长官意志等人治弊端。
在管理制度设计上，不能为了规范而不考虑市场的实际竞争环境及供求规律，一味从严要求或随意提高门槛，忽视必要的市场调查，重采购程序而轻履约验收等。运用科学的精神，就是将与市场交易密切相关的环节，比如市场波动分析、专业力量辅助、合同风险管理、履约验收保障等纳入制度建设一并考虑。
增强组织领导，用科学客观的态度和方法进行管理
政府采购活动是一项经济活动，其最终目的是订立一份民事合同，政府采购的过程是采购项目管理的过程。采购人内设的管理机构，由于相应岗位人员是在主责主业之外兼职开展工作，因此无法集中精力、时间并形成专业力量，造成部分管理工作的延迟甚至脱节;虽然有集体研究机制，但又缺少系统和专业的知识支撑，导致决策困难。
组织领导属于招标管理的重要环节，要对招标全过程信息的流转和不同岗位工作人员的职责分工进行统一管理和协调，其中关键的核心是领导。“领导”的本义就是带领大家朝着既定方向前进。每一项政府采购合同的缔结过程中，使用部门与采购管理部门、内设监督部门要加强合作意识，目标方向一致，充分沟通交流，实现需求与规制的平衡。岗位负责人在招标采购过程中若发现问题，除了及时反馈，还应针对问题诱发原因提出行之有效的解决方法，而不是仅移交问题，不置可否，借集体领导回避岗位职责;决策领导应多方面听取他人意见，才能真实、准确地掌握招标过程中的问题，寻求破解之道。只有做到人人有责，人人尽责，才能改变凭个人习惯、经验和喜好的“拍脑袋”管理方式。
引入第三方专业力量，为采购管理工作助力
谈起政府采购这项工作，不少人潜意识里通常会认为采购就是花钱买东西，谁都能干。这种认识上的偏差，导致很长时间以来，采购人在采购工作执行中角色的弱化。事实上，开展一项有质量的采购活动，采购人员除了需要在供应商的选择评估与管理、成本分析和价格控制、应用法律知识防控合同风险等方面有相当的素养，还要具备一定的谈判沟通能力，以期促成双赢的目标。采购是一项专业的工作，必须熟悉并了解采购过程多个环节的知识，而不应仅仅是一名“采购程序的专家”。
采购人可以通过学习来提高自身的专业能力，但这很难在较短时间内达成。因此，以委托、雇佣、购买服务等多种方式引入专业的咨询机构(含综合代理服务机构)等单位，协助开展供应商寻源、招投标程序、风险控制、纠纷处置、合同管理等专业事务，为科学决策分析提供支撑，让专业的人协助做好专业的事，不失为一种可行的解决方案。采购人要发挥领导和协调的特长，对于专业咨询机构既要对其工作能力和服务水平进行考评及辨别，也要将专业咨询机构力量作为一项重要的资源进行管理和维护。
监督管理岗位人员要加强学习提高本领
监督的目标是为了实现对守法行为的保护和对违法行为的惩罚，而监督的准绳应当是法律规定。如果不顾实际情况，不分类型、无原则地扩展法律外延，从重从严提高要求，即便出发点具备正面的考量，但对依靠法律制度管人管事的法治思维，何尝不是一种削弱。
早期，很多地方的纪检监察部门和行政监督部门共同参与招投标程序的监督，主要是对开标和评标进行监督。政府采购活动中，部分采购人对需求制定、合同管理等具体问题也常常要求内设监督机构人员参与并表态，以示严格监督。然而，此类监督不仅容易因相关人员自身专业知识不足导致“错误指挥”，还可能在增加监督成本的同时被个别人利用，成为其推卸责任的保护伞。如何进行有效监督?各级履行监督职责的机构应各司其职，正确履职，监督者应加强招标投标法规学习，提高监督履职能力和鉴别能力。通过严格并正确地执纪执法，为采购过程中正确履职的担当者撑腰鼓劲，对非法越权、滥用职权等违纪违法的行为予以坚决纠正，才能有效震摄违法行为，杜绝侥幸心理，真正将全面依法治国、全面从严治党的精神要义与实践相结合。
结语
政府采购一方面要继续坚持政策导向，发挥宏观经济调控功能，助力国家发展;另一方面也要遵循市场规律，实现采购目标的物有所值，提升采购效益。政府采购活动要从注重程序化向程序化与专业化并重转变。要确保政府采购招投标工作的有效开展，就要坚持用法治思维提高认识，用科学客观的态度、方法加强管理。
