厘清本国产品界定　规范34号文落地执行

【摘要】在政府采购领域，本国产品长期缺失细化的界定规则，实务中判定口径不一、认知误区频发。文章通过分析进口产品、非进口产品、本国产品的定义，帮助准确理解《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》和配套文件要求，解释本国产品的适用范围，同时给出不同项目实施情况下政策的适用情形和相关证明文件的公示操作，以期为从业者提供参考。

【关键词】进口产品；非进口产品；本国产品；政府采购

2025年9月，国务院办公厅印发《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（国办发〔2025〕34号，简称34号文），自2026年1月1日起施行。2025年12月，财政部与工业和信息化部联合印发《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知〉的意见》（财库〔2025〕30号，简称30号文）。随后，财政部官网“留言选登”板块也连续刊发多则相关留言。全国多个省市也针对上述两份文件，及时出台相关政策、修订采购文件示范文本。实务中既要深入解析文件条款、精准把握政策执行口径，保障政策落地见效，也要避免因理解偏差造成政策执行走样、落实跑偏的问题。

准确厘清进口产品界定标准

政府采购领域需立足公共属性定位，通过政策扶持助力国内企业发展。

《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第九条规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”；第十条规定，除《政府采购法》中列出的3类特殊情形外，政府采购应当采购本国货物、工程和服务，同时规定“本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行”。在政府采购法律框架与实践中，34号文首次正式明确了货物类本国产品的认定标准。

与34号文相对，早在2007年12月，财政部印发的《政府采购进口产品管理办法》（财库〔2007〕119号，简称119号文）就已经规定：“本办法所称进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品。”2008年7月，财政部办公厅印发《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》（财办库〔2008〕248号，简称248号文），明确了关于关境、海关特殊监管区域产品认定和关于已在境内多次流转进口产品认定。248号文指出，“我国现行关境是指适用海关法的中华人民共和国行政管辖区域，不包括香港、澳门和台湾金马等单独关境地区”，“保税区、出口加工区、保税港区、珠澳跨境工业区珠海园区、中哈霍尔果斯国际边境合作中心中方配套区、综合保税区等区域，为海关特殊监管区域，这些区域仅在关税待遇及贸易管制方面实施不同于我国关境内其他地区的特殊政策，但仍属于中华人民共和国关境内区域，由海关按照海关法实施监管”。248号文明确，“通过走私违法方式进口的产品，由于未进行进口申报，不存在进口报关记录，因此，应当通过商品或者其包装上的原产地标识等其他证据来间接证明其为境外生产的产品”。需要注意的是，彼时两份文件虽分别提及“本国产品”“国内产品”概念，但均未出台细化界定规则，且概念内涵不能等同于34号文所定义的本国产品范畴。长期以来，实务中普遍采用非此即彼的判定逻辑，凡不属于进口产品的，均划归为“本国产品（国内产品）”，产品及其包装上的原产地标识也是重要判别依据。但实操中仍存在认知误区：部分从业者认为香港、澳门和台湾金马等地区制造的产品不应视作进口产品，也有观点将海关特殊监管区域内制造的产品归为进口产品。

综上，政府采购工作中须结合119号文、248号文规定，严格按照进口产品定义精准判定产品属性。具体划分标准如表1所示。

根据34号文准确理解本国产品

34号文是对《政府采购法》第十条的补充完善，首次为政府采购货物品类明确了本国产品认定标准，具体划定了3个阶段的认定标准。

第一阶段认定标准：需要满足“在中国境内生产”。单从字面释义理解，该定义与前文非进口产品的表述看似一致。“在中国境内生产”须按照248号文规定理解。30号文也明确，“在国内保税区、综合保税区等海关特殊监管区域生产的产品，属于在中国境内生产的产品；对医疗器械产品，取得药品监督管理部门授予的准字号医疗器械注册证的，属于在中国境内生产的产品”。

在第一阶段认定中，重点是把握34号文对“在中国境内生产”的延伸定义，即“在中华人民共和国关境内实现从原材料、组件到产品的属性改变”。具体而言，属性改变是指经过制造、加工或者组装等工序，产生完全不同于原材料、组件的新产品，并具有新的名称和特征（用途）。34号文同时列明5类不属于属性改变的情形。

第二阶段认定标准：需在满足第一阶段要求的基础上，产品在中国境内生产的组件成本占比应当达到规定比例。

第三阶段认定标准：需同时满足第一、二阶段全部要求，且特定产品的关键组件、关键工序符合相关要求。

按照34号文规定，第二、三阶段认定标准将在5年内有序分类、稳妥推进，后续出台具体执行细则时，设置3～5年过渡期，逐步建立政府采购中本国产品标准体系和动态调整机制。基于上述内容，实务中应首先以第一阶段认定标准为核心，精准解读本国产品内涵。

34号文施行后，以往实务中非此即彼判定“进口产品”还是“本国产品（国内产品）”的办法已经不再适用。对本国产品的要求不再局限于“在中国境内生产”的传统理解，而应满足其延伸界定条件。相对于“进口产品”的不再是“本国产品”，而是“非进口产品”，“非进口产品”只要满足248号文规定，在适用《海关法》的中华人民共和国行政管辖区域或者海关特殊监管区域制造即可，对于“是否实现从原材料、组件到产品的属性改变”并无要求。即便仅在境内完成产品或其包装的品牌、标志、标识粘贴印制，或是开展简单上漆、磨光、分装等作业，以及其他不属于属性改变的情形，仍可划归为“非进口产品”，但不能认定为“本国产品”。只有进一步符合34号文认定标准的“非进口产品”，才属于法定意义上的“本国产品”。

综上所述，对于进口产品、非进口产品、第一阶段标准本国产品、第二阶段标准本国产品、第三阶段标准本国产品的关系，如图1所示。

34号文规定本国产品的适用范围

《政府采购法》明确，“本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行”。需要特别说明的是，34号文规定的本国产品标准仅适用于货物范畴，包括政府采购货物项目和服务项目中涉及的货物；不适用于政府采购工程中涉及的货物，也不适用于政府采购工程项目、服务项目中涉及的服务。截至目前，政府采购领域中，国务院尚未出台本国工程和本国服务的界定规则。

实务中，尤其需要厘清政府采购工程项目中货物的适用边界。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条规定，“与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等”“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策”。但34号文规定的适用范围，并不包含政府采购工程项目中涉及的货物。

以某国家机关使用财政资金新建办公楼、配套采购窗户为例：若窗户单项合同估算价（预算金额）为150万元，未列入当地政府集中采购目录，且当地分散采购限额标准为100万元。该项目金额未达到200万元，不属于《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号）规定的依法必招货物范畴，但项目此时属于应该通过分散采购组织的政府采购项目，项目性质是货物类项目。需要特别注意，此项目货物标的（窗户）是政府采购工程项目中涉及的货物，须在采购文件中作出特别说明，不适用于34号文相关规定。

34号文所指货物，具体是指《政府采购品目分类目录》中的货物类产品，不包含目录内房屋和构筑物，文物和陈列品，图书和档案，特种动植物，农林牧渔业产品，矿与矿物，电力、城市燃气、蒸汽和热水、水，食品、饮料和烟草原料，无形资产等品类。具体采购货物是否适用本国产品标准，需要通过其在《政府采购品目分类目录》的编码属性进行判定。

以采购一批操作系统类的基础软件为例，若仅从品类字面简单判别，其并未列入上述排除品类，容易得出适用34号文本国产品标准的错误结论。实际上，“操作系统类的基础软件”在《政府采购品目分类目录》中的编码为A08060301，其上级编码为A08060300（计算机软件），再上级编码为A08060000（信息数据类无形资产），归属在A08000000（无形资产）下。唯有逐级追溯梳理品目编码层级，才可以精准判定是否适用于34号文本国产品标准，避免误判。34号文本国产品标准适用范围如表2所示。

项目实际操作中需要关注的问题

在政府采购项目实操环节，有多项核心实务问题需要重点关注厘清。

不接受进口产品竞争的项目，能否允许产地为关境外的产品参与竞争

对于不接受进口产品竞争的项目，该限制条款首先应作为项目资格条件。也有部分代理机构认为，是否接受进口产品竞争不属于对供应商主体资质的约束，所以不应纳入对供应商的资格要求，而是列为实质性需求纳入符合性审查环节。但无论设置在资格审查还是符合性审查环节，均必须明确列为实质性评审要求。

参照表1的界定标准，产地位于关境外的产品均属于政府采购领域定义下的进口产品，因此不接受进口产品竞争的项目，严禁产地为关境外的产品参与投标竞争。

不接受进口产品竞争的项目，在第一阶段是否只能由本国产品参与竞争

当前政策执行阶段，非进口产品是指“通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品”之外的产品；而34号文第一阶段认定标准，要求产品应当在中国境内生产，即在中华人民共和国关境内实现从原材料、组件到产品的属性改变，二者概念定义并不等同。

结合图1逻辑关系来看，部分非进口产品无法达到本国产品第一阶段认定标准。由于本国产品第二、三阶段认定门槛更为严苛，这类产品自然也无法通过后两个阶段的本国产品认定。财政部国库司在对编号7110219-qt34留言的答复中明确提及：“对一些非进口产品，如果不满足《通知》规定的‘在中国境内生产’等条件，这些产品也属于非本国产品……对于不接受进口产品投标（响应）的项目，依然可能存在非本国产品参与投标（响应）的情况。”因此，不接受进口产品竞争的项目，仅允许非进口产品参与竞争，并不能等同于仅限本国产品参与竞争。

不接受进口产品竞争的项目，未提供《声明函》，但注明了产品产地为中国，是否符合要求

不接受进口产品竞争的项目，不等同于仅限本国产品参与竞争。依据34号文，出具《关于符合本国产品标准的声明函》（简称《声明函》）或财政部会同有关部门规定的有关证明文件，是认定本国产品的专属证明材料。财政部国库司在对编号7110219-qt34留言的答复中提及，“供应商对其提供的产品出具《声明函》，是其产品享受政府采购对本国产品支持政策的先决条件，但不应作为对供应商的资格条件”。同时，现行法律法规并未对非进口产品设置强制提交证明材料的要求。因此，若采购文件未对非进口产品另行设置特殊举证要求，供应商在响应文件中明确标注产品产地为中国关境内，即便未提交《声明函》，也应当判定其响应符合采购要求。

什么情况下需要对本国产品给予价格评审优惠

对本国产品实施价格评审优惠的核心前提，是政府采购项目中同时有本国产品与非本国产品参与竞争。基于上文对非进口产品、本国产品的分析，认为不接受进口产品竞争的项目就无需适用本国产品的支持政策的观点存在误区。

不同场景下的合规处理原则如下：

第一，所有供应商均以进口产品进行竞争，不适用本国产品的支持政策。

第二，部分供应商以进口产品进行竞争，部分供应商以非进口产品进行竞争，但未提供《声明函》，不适用本国产品的支持政策。

第三，部分供应商以进口产品进行竞争，部分供应商以非进口产品进行竞争，且其中个别供应商同时提供《声明函》，此时应仅对出具《声明函》的供应商给予本国产品的支持政策；对于以非进口产品进行竞争但未提供《声明函》，以及以进口产品进行竞争的供应商，不适用本国产品的支持政策。

第四，部分供应商以进口产品进行竞争，部分供应商以非进口产品进行竞争且同时提供《声明函》，此时应仅对出具《声明函》的非进口产品供应商给予扶持政策，以进口产品进行竞争的供应商不适用本国产品的支持政策。

第五，所有供应商均以非进口产品进行竞争，但所有供应商均未提供《声明函》，此时项目不具备既有本国产品又有非本国产品参与竞争的政策适用前提，所有供应商均不适用本国产品的支持政策。

第六，实际所有供应商均以非进口产品进行竞争（无论项目是否允许进口产品参与竞争），部分供应商未提供《声明函》，部分供应商提供《声明函》，此时项目具备既有本国产品又有非本国产品参与竞争的政策适用前提，此时应仅对出具《声明函》的供应商给予本国产品的支持政策，未提供《声明函》的供应商不适用本国产品的支持政策。

第七，实际所有供应商均以非进口产品进行竞争（无论项目是否允许进口产品参与竞争）产品且同时提供《声明函》，此时项目不具备既有本国产品又有非本国产品参与竞争的政策适用前提，所有供应商均不适用本国产品的支持政策。

什么情况下需要公告中标、成交供应商的《声明函》

结合不同采购情形，《声明函》的公告要求需分类依规执行：

其一，若中标、成交供应商未提供《声明函》，无需公告中标、成交供应商的《声明函》。

其二，若中标、成交供应商提供了《声明函》，其他供应商未提供。此种情形下存在本国产品与非本国产品竞争，中标、成交供应商在评审中势必享受了本国产品的支持政策，必须同步公告其《声明函》。

其三，中标、成交供应商提供了《声明函》，其他供应商也均已提供。有观点认为，此种情形下中标、成交供应商未享受价格评审优惠，无需公告其《声明函》，该观点并不合规。

笔者上述判断主要基于两方面依据：一是34号文明确规定，“采购人、采购代理机构应当随中标、成交结果同时公告中标、成交供应商提供的《声明函》或有关证明文件”。该条款并未限定仅在享受扶持政策时才需公告，这与《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，简称46号文）第十三条“中标、成交供应商享受本办法规定的中小企业扶持政策的，采购人、采购代理机构应当随中标、成交结果公开中标、成交供应商的《中小企业声明函》。适用招标投标法的政府采购工程建设项目，应当在公示中标候选人时公开中标候选人的《中小企业声明函》”存在明显区别。46号文仅要求享受中小企业扶持政策时才需公开《中小企业声明函》，二者规则不能等同套用。

二是从深层原因分析，全体供应商均出具《声明函》时，项目无本国与非本国产品差异化竞争，所有供应商均不适用本国产品的支持政策。此时更应当公告中标、成交供应商的《声明函》，充分发挥社会公众及其他供应商的监督作用。若中标、成交供应商《声明函》真实合规，即便无价格优惠加持，竞争依然公平公正；若存在出具虚假《声明函》的情形，导致所有供应商均没有享受本国产品的支持政策（价格评审优惠），实际上提供虚假《声明函》的中标、成交供应商在评审中处于有利地位。倘若该供应商未出具虚假《声明函》，其他供应商合规提交《声明函》，项目就会形成本国产品与非本国产品的竞争格局，合规供应商将享受价格优惠，中标结果很可能发生变动。因此，即便全体供应商均提供《声明函》，未享受价格评审优惠，也必须公告中标、成交供应商的《声明函》，充分发挥社会监督与供应商互相监督作用，遏制供应商弄虚作假行为，营造风清气正的政府采购市场竞争环境。

当采购项目或者采购包中含有多种产品，如何准确把握

34号文规定：“当采购项目或者采购包中含有多种产品，供应商为该采购项目或者采购包提供的符合本国产品标准的产品成本之和占该供应商提供的全部产品成本之和的比例达到80％以上时，依法对该供应商提供的全部产品给予价格评审优惠，即对该供应商提供的全部产品的总报价给予20％的价格扣除，用扣除后的价格参与评审。”

1.如何理解产品成本

一般情况下，对于含有多种产品的采购项目或者采购包，供应商会按照要求提供分项报价表，明确列明每种产品的单价、数量、小计价格以及项目（采购包）的总报价。实务中，不少从业者会通过分项报价表与供应商提交的《声明函》，计算符合本国产品标准的产品报价合计占全部产品报价合计的比例，由此产生疑问：34号文规定的成本之和占比，是否等同于报价之和占比？

根据34号文“政府采购投诉处理、监督检查中，对采购项目或采购包中本国产品成本占比是否达到规定比例存在争议的，相关供应商及制造商应当提供组件或产品的会计核算数据、采购合同、进货记录等，财政部门按照中国境内生产的组件成本核算相关规则予以认定”的描述，可以明确，不能以产品报价之和占比作为判定依据，而是由供应商根据自身产品的会计核算数据、采购合同、进货记录等进行计算，提供成本比例数据。

2.如何提供成本比例数据

34号文仅明确了达到成本比例阈值时的价格评审优惠规则，但未对供应商需提交的证明材料、采购人及采购代理机构的审核判定标准作出细化规定。对此，采购人、采购代理机构可以通过在采购文件中提供成本比例《声明函》的方式，要求供应商自行填报成本比例数据，采购方根据其提供的数据进行判定。

3.比例达到80％以上是否包含80％

34号文规定，供应商为该采购项目或者采购包提供的符合本国产品标准的产品成本之和占该供应商提供的全部产品成本之和的比例达到80％以上时，依法对该供应商提供的全部产品给予价格评审优惠。实务中对“达到80％以上”是否包含本数存在一定争议。按照公文惯例，“达到80％”通常理解为包含80％及以上，“达到80％以上”在无特别说明的情况下，常被理解为不含本数、仅指超出80％的情形。为避免执行争议，建议采购人、采购代理机构在采购文件中对“达到80％以上”是否包含本数作出明确约定。湖北省财政厅在《关于落实在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（鄂财采发〔2025〕13号）中对此进行了细化，明确：“当采购项目或者采购包中含有多种产品，供应商为该采购项目或者采购包提供的符合本国产品标准的产品成本之和占该供应商提供的全部产品成本之和的比例达到80％以上时，依法对该供应商提供的全部产品给予价格评审优惠，即对该供应商提供的全部产品的总报价给予20％的价格扣除，用扣除后的价格参与评审，未达到80％，不享受价格评审优惠。”通过对于未达到80％处理的补充表述，实质上明确了“达到80％以上”包含本数，从源头减少了执行争议。

4.成本比例数据证明材料是否需要公告

成本比例数据证明材料，是判定供应商是否符合价格评审优惠适用条件的核心依据。34号文规定，“采购人、采购代理机构应当随中标、成交结果同时公告中标、成交供应商提供的《声明函》或有关证明文件”。需要公告的《声明函》或有关证明文件，是供应商享受相关评审优惠的基础，成本比例数据达标是享受相关政策的必要条件，成本比例数据的如实提供有助于发挥社会监督作用，体现政府采购的诚实信用原则，有效遏制供应商弄虚作假的行为，这是这一条款的立法本意，所以成本比例数据证明材料应与《声明函》同步公告。

5.多种产品中包含了“房屋和构筑物，文物和陈列品”等产品时如何处理

34号文明确，本国产品标准适用于货物，包括政府采购货物项目和服务项目中涉及的货物。适用本国产品标准的货物具体是指《政府采购品目分类目录》中的货物类产品，但不含其中的房屋和构筑物，文物和陈列品等九大品类。因此，当采购包多种产品中包含上述九大类产品时，供应商在计算为该采购项目或者采购包提供的符合本国产品标准的产品成本之和占该供应商提供的全部产品成本之和的比例时，不应将这九大类产品的成本纳入公式中的分子统计。按上述规则核算后成本比例达到规定阈值且供应商按要求提交相关证明文件的，可依法对其全部产品给予价格评审优惠。

6.多种产品中既有货物又有服务时，“全部产品”如何界定

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）规定：“采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。”由此可见，采购标的包含货物的，项目属性既可能归为货物类，也可能归为服务类。只要供应商提供了符合本国产品标准的产品成本之和占该供应商提供的全部产品成本之和的比例阈值，即应对其提供的全部产品给予价格评审优惠。此处所指的“全部产品”，既包括符合本国产品标准的货物、不符合本国产品标准的货物，也涵盖不适用本国产品标准的服务类标的。财政部国库司在对编号7110219-qt34的留言答复中也明确，该情形下“全部产品是指货物或服务采购项目或采购包中包含的全部货物、服务产品。”

结语

34号文的出台，填补了本国产品界定领域的长期制度空白。新规落地后，需要通过实操落地检验政策成效，也可能会出现政策制定阶段难以全面预判的细节问题。期待通过行业实践探索，推动相关制度持续优化完善。这既能健全政府采购制度体系，保障各类市场经营主体平等参与政府采购活动的合法权益，又能推动政府采购从单纯的物资采购行为，升级为服务国家治理、提升财政性资金使用效益的重要制度支撑，为中国式现代化建设贡献坚实保障。

（作者单位：江苏省招标中心有限公司）