本国产品政府采购标准的实施框架与操作路径

【摘要】当前，依托政府采购赋能实体经济发展、助力产业链供应链自主可控，已成为财政政策与产业政策协同发力的重要抓手，规范推进本国产品采购是激活本土产业创新动能、提升财政性资金使用效能的关键举措。文章围绕34号文提出的“在政府采购中实施本国产品标准及相关政策”核心要求，从采购人视角出发，构建了涵盖系统认知、能力建设、流程嵌入与成效评估4个环节的闭环实施框架，详细阐述了采购人在需求管理、文件编制、评审组织和履约验收各阶段的具体操作路径，提出了针对“标准适用性”“主体能力差”“监管复杂性”“市场扭曲风险”等现实挑战的应对策略，旨在为各单位采购管理部门提供一套既能守住合规底线，又能主动、精准、高效实现“通过标准实施支持产业发展”政策目标的系统化行动方案，推动政府采购政策功能迈向更高的治理效能。

【关键词】政府采购；本国产品标准；采购人角色；实施框架；操作路径

《国务院办公厅关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（国办发〔2025〕34号，简称34号文）的出台，标志着我国政府采购支持国内产业发展的政策工具，已从“原则性倡导”转向“标准化规制”。这既是政府采购政策功能不断深化的新命题，也为后续政策执行指明了方向。以往，国家相关政策虽然明确支持本国产品，但在实际操作中，往往缺乏统一、可操作的认定标准，导致执行尺度模糊、落地效果不佳。34号文的核心贡献在于，首次以行政规范性文件的形式，明确了“本国产品”的量化判定标准（境内组件成本占比、属性改变发生地）以及标准化的实施程序，为采购活动提供了清晰、稳定的制度预期。这一转变将政策焦点从“是否支持”推进到“如何科学、公平、有效地支持”，对政府采购的精细化治理水平提出了更高要求。笔者从采购人视角出发，探讨本国产品政府采购标准的实施框架与操作路径，力求为采购人提供一套从理念到行动的完整工作指引，也可为政府采购各相关主体提供参考。

采购人角色的重新定义

34号文中，采购人是组织实施和政策落实的“第一责任人”。在近乎“标准化”的新范式下，采购人的地位与责任被空前强化，这意味着采购人不再是单纯执行预算和程序的“购买代理”。据此，笔者认为，按照34号文的主旨精神，采购人必须转型为以下几种角色：

第一种是政策的解读者与转化者。采购人需要理解国家产业战略意图，并将抽象的“标准”转化为本单位具体采购活动中的可执行规则。

第二种是市场的组织者与引导者。采购人要通过科学的需求管理和公平的竞争程序，引导和激励供应商的市场行为符合政策导向。

第三种是风险的识别者与管控者。采购人在落实相关政策的同时，要严格防范法律、绩效和廉洁方面的风险。

不可否认，角色转型必然伴随着专业能力层面的挑战。当前，采购人在知识结构、内部管理和专业能力上，与34号文要求存在一定差距。因此，从采购人视角出发，系统研究“如何构建实施框架”与“如何规划操作路径”，既是对政策要求的实践回应，也是提升公共采购整体效能的一项专业学术命题。

对34号文的核心认知框架

精准理解和规范执行34号文，前提是吃透政策，准确把握标准、责任与边界。因此，采购人需要建立核心认知并以此对标，作为一切行动的基石。

标准、责任与原则的三维政策基石

其一，明确标准的客观性与复合性。必须牢固确立“标准优于直觉”的观念。根据34号文，“本国产品”的认定采用递进式标准：技术地理标准是绝对前提。产品必须在我国关境内发生最终实质性改变（即从原材料、组件到产品的属性改变，通过制造、加工或组装等工序实现）。财务标准是在技术标准基础上的叠加要求。在满足技术地理标准的前提下，对于特定产品，还需进一步满足境内组件成本占比达到规定比例的要求（分产品逐步实施，设有过渡期）。不满足技术地理标准的产品，无论成本占比多高，均不得认定为本国产品。这要求采购人的判断必须基于供应商提供的、可验证的证据链，而非品牌、股权或产地印象。

其二，明确责任的双重性与主动性。采购人肩负着“程序合规责任”与“政策实现责任”的双重使命。前者是底线，确保采购活动全过程符合文件规定；后者是目标，要求主动设计采购方案，最大化政策效果。被动等待或简单应付，均属失职。

其三，明确根本原则的不可逾越性。“平等对待各类所有制和不同地区供应商”是红线。支持本国产品，绝不能异化为实施地方保护、部门保护或所有制歧视。任何以“标准”为名、行排除或限制竞争之实的做法，都从根本上违背了政策精神。

规避四大认知误区

对34号文的初读与深读，认知存在较大差异。为避免政策理解和执行的偏差，必须澄清常见的误区，笔者认为主要有以下4类：

第一，“优先”不等于“强制”。政策是赋予符合条件的本国产品在评审中的竞争优势（如价格扣除），而非采购的绝对前提。当市场无法提供满足核心需求的合规本国产品时，采购其他产品是合法合规的选择。

第二，“声明”不等于“免检”。供应商的《本国产品声明函》（简称《声明函》）是评审依据，而非免审通行证。采购人及评审委员会负有审慎审查义务，需要对声明的合理性、逻辑一致性进行研判，并有权就异常情况要求供应商澄清。

第三，“支持本国产品”不等于“保护落后”。政策的根本目的是通过创造市场机会激励产业创新与升级，而非保护缺乏竞争力的产能。采购需求应坚持“性能导向”和“物有所值”，引导竞争向高质量、高性价比的本国产品集中。

第四，“统一标准”不等于“机械套用”。面对技术复杂的特定品目，如高端科研仪器设备，采购人应结合深入的市场调研，在需求说明中体现对产业特殊性的考量，避免因僵化理解标准而脱离实际。

保障新政落地执行的基础工作

为确保政策从纸面走向实践，采购人需在规范各项采购工作的前提下，强化内部组织管理，夯实各项基础工作，形成稳定的支撑体系。

基础支撑

第一，组织与制度重构。在采购人内部明确领导机制、牵头部门（通常是采购部门）与协同部门（业务需求、技术、财务、法规等部门）的职责分工，做到权责明晰。建立跨部门联席会议机制，解决重大、复杂项目的标准适用等问题。

第二，管理制度化。修订采购人内部的《政府采购管理办法》，增设专门章节，将34号文的要求转化为内部管理制度，固化工作流程、审核节点、文档标准与问责机制。

第三，工具模板化。开发并强制使用一系列标准化工具，如“含政策符合性分析专栏的采购需求论证报告模板”“本国产品政策专项评审因素设置指南”“供应商声明函标准格式”，降低操作随意性。

第四，培训体系化。设计涵盖“政策解读、产业知识、成本分析、案例研讨”的阶梯式培训体系，面向采购人员、需求部门人员及相关管理者开展常态化培训。

第五，专家网格化。针对本单位重点采购领域，建立由行业技术专家、供应链专家和合规法律专家构成的外部咨询支持网络，为复杂项目的标准适用和需求论证提供智力支持。

流程与节点管控

推动34号文切实落地，必须将本国产品标准实施的要求拆解并嵌入现有采购流程的关键节点，实行“嵌入式”管控，具体包括以下7个方面：

一是初步市场扫描的调研节点，判断项目适用本国产品标准的潜在空间与实施难度，对应项目启动环节；二是需求提出节点，由业务部门在需求建议中初步说明市场国产化情况；三是需求论证节点，组织专题论证，形成是否落实及如何落实政策的具体方案；四是文件编制节点，将论证方案转化为采购文件中具体、可评审的条款；五是评审组织节点，监督并确保评审委员会对供应商声明开展实质性评议；六是结果公示节点，严格落实《声明函》随中标结果一并公示的规定；七是合同履约节点，将声明内容纳入合同，并在验收时开展符合性抽查。

从需求源头到履约终端的实务操作路径

理论框架必须转化为具体行动。结合实践经验，以下以采购项目全生命周期为主线，梳理各环节的精细化操作要点。

需求管理与市场调研

此阶段决定政策实施的“天花板”，核心是找准真实需求、洞察真实市场。在采购需求形成初期，应从政策视角开展系统性市场扫描，主要工作包括：其一，摸清拟购产品/服务的全球及国内供应链格局；其二，对比主流品牌（含国内、国际）的技术性能与成本结构特点；其三，梳理潜在符合本国产品标准的供应商名单及核心竞争力。

上述系统调研成果应形成书面报告。随后开展需求目标协同，组织采购、业务、技术、财务等部门，共同厘清采购项目的核心功能与性能底线、预期优化目标以及可接受的成本区间，明确哪些需求是“刚性要求”，哪些是“加分期望”，为后续设置评审因素奠定基础。

在做好需求目标协同的基础上编制“政策友好型”需求说明书，重点描述功能目标、性能要求与执行标准，而非指定具体品牌、型号或技术路径。技术参数设置应宽严适度：核心指标设为门槛项，非核心指标可设为加分项。

采购文件编制与规则设计

此阶段是将战略意图转化为公平竞争的规则，核心是规则科学、导向清晰、公平无歧视。在评审方法的选择上，对于货物和服务项目，综合评分法是体现政策功能的优选。在满足基础分的前提下，供应商可提供关于供应链本土化、技术创新性的补充证明，获得阶梯式加分，以体现政策导向。

开标评审与供应商资格审查

此阶段是规则的应用与检验，核心是程序严谨、审慎评议、过程留痕。首先要做好声明的初步形式审查，核对所有供应商《声明函》的必备要素是否齐全、签章是否有效，将明显不合格的情形记录并提交评审委员会。代理机构（或采购人）要引导评审委员会进行“实质性评议”。在评审环节开始前，向评审委员会明确其“合理注意义务”。对于声明内容（如成本构成明细）存在明显矛盾、逻辑不符或与行业常识相悖的情况，应启动澄清程序，要求供应商书面说明，并将说明作为评审依据。评审记录应详细记载评议过程。此外，还需规范流程中的规定动作：严格按照规定，在发布中标（成交）公告时，同步、完整公示中标供应商的《声明函》，主动接受全社会监督。

合同签订与履约验收

此阶段应确保政策承诺贯穿始终，核心是言行一致、闭环管理。一是落实政策承诺“合同化”，将中标人最终确认的《声明函》作为合同不可或缺的附件，明确其承诺的产品标准属性是合同成立及履行的基础之一。二是在履约验收中设置“符合性核查”环节，验收方案应包括对产品本体及关键部件的产地、品牌等信息进行抽样核对的程序。如发现与投标声明存在实质性不符且无合理解释的，应依据合同约定追究违约责任。三是建立供应商政策履约信用档案，将本次采购中供应商关于本国产品标准的承诺真实性、履约符合性等情况记入供应商绩效档案，也可提交财政部门，与其今后的投标机会适度关联。

风险挑战与策略性应对

新政出台必然伴随着执行风险，正视并管控风险，是稳健实施最新政策的必然保障。笔者认为，采购人还需重点关注并充分应对以下4类主要风险：

合规性风险

主要表现为在采购需求中设置歧视性、排他性条款，评审过程中未对供应商的《声明函》进行审慎核查，或者未按规定对《声明函》进行公示。这类风险危害极大，不仅会直接引发供应商质疑投诉、导致采购项目失败，还会损害政府公信力，从根本上违背平等竞争的市场原则。应对此类风险的核心策略是建立双重审查机制，采购文件须经内部合规管理人员与外部专家双重审核；同时确保所有评审过程全程留痕，书面记录完整归档；此外，须将《声明函》公示情况纳入内部审计必查事项，形成刚性约束。

绩效性风险

具体表现为机械套用本国产品标准，采购了性价比过低的产品，或是采购的国产产品性能不达标，影响项目核心功能。这类风险会造成财政性资金浪费，损害最终用户利益，长此以往还会损害“国产”产品的市场声誉。应对绩效性风险，采购人必须坚守“物有所值”基本原则，在需求论证阶段开展充分的成本效益分析；同时强化性能门槛管理，确保所有投标产品无论是否被认定为本国产品，均须先通过核心性能符合性审查，性能不达标者一律不得进入后续评审。

廉洁性风险

主要指供应商提供虚假《声明函》，或采购人员、评审专家与供应商串通舞弊。此类风险危害性极强，会造成政策资源被严重错配、滋生腐败，完全背离政策初衷。防范廉洁性风险，必须强化社会监督与信用惩戒机制：一旦发现虚假《声明函》并核实，立即将相关供应商纳入全国信用信息共享平台实施联合惩戒；同时在采购合同中明确约定对虚假承诺的严厉罚则，大幅提高违法成本。

执行性风险

主要表现为采购人员能力不足导致政策执行走样，或是内部部门间推诿扯皮导致管理流程流于形式、空转失效，最终造成政策落地“最后一公里”梗阻。化解执行性风险的关键是压实主体责任并纳入考核，将政策执行成效与相关部门及个人的绩效考核直接挂钩；同时强化内部控制，定期开展本国产品标准政策执行情况专项审计。

结语

34号文的实施，对政府采购领域而言，可谓一次深刻的“治理升级”；对采购人个体而言，则是一场全面的“专业进化”。笔者试图构建的“认知—实施框架—路径”体系，其最终目的不仅是帮助采购人完成特定政策任务，更是推动采购人职业角色实现根本性重塑：从聚焦程序合规的“操作员”，进化为精通市场、善用规则、平衡价值、管控风险的“战略采购者”与“公共价值管理者”。这一转型要求采购人具备复合型知识结构、战略性思维方式和精细化流程管理能力。尽管前路充满挑战，但这也正是政府采购专业价值日益彰显的过程。当采购人能够熟练运用“标准”这一精细化工具，在保障公平竞争与财政绩效的前提下，有效引导市场资源服务于国家产业战略时，其工作就不再仅仅是“买东西”，更是在参与构建更具韧性、更富创新活力的国民经济基础。

34号文的出台，也是对政府采购人专业能力与责任担当的一次“压力测试”。笔者认为，采购人回应这一挑战的最有效路径，并非追求宏观策略创新，而是深耕极致的精细化与精准化——将34号文的每一项要求，通过标准化操作程序，转化为内部管理闭环中不可或缺的节点、动作与记录。对采购人自身而言，它构建了清晰的权责边界与履职免责屏障，降低了执业风险；对供应商而言，它提供了稳定、公平、透明的竞争规则，优化了营商环境；对政策制定者而言，它确保顶层设计不走样地传导至执行终端，保障政策意图落地。因此，执行34号文的过程，实质上是推动采购人内部治理现代化的过程，要求采购人告别粗放管理，践行流程再造与合规文化。当每一位采购人都能成为政策文本的精准“翻译者”与“执行者”时，我国政府采购制度的规范性、政策功能的有效性以及财政性资金的使用效益，必将迈上新的台阶。

（作者单位：秦勇，中国气象局政府采购中心；曹国强，农业农村部中国水稻研究所；陆思宇，遵义上家建筑装饰工程有限公司）