落实1358号文第四条有关政策性采购要求的思考

【摘要】《招标人主体责任履行指引》第四条明确要求，招标人要按照国家有关规定，落实有利于实现国家经济和社会发展政策目标的要求。当前，招标人在落实该要求过程中面临诸多挑战。为确保政策落地见效，工程招标领域各相关主体应协同发力，借鉴政府采购领域在政策性采购方面的成熟经验，搭建完善的制度体系，建立可行的保障与管理机制，健全操作实施指南，引导招标人主动作为，推动政策性采购落到实处。

【关键词】政策性采购；工程招标；政府采购；保障机制

国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）等八部门联合发布的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文），自2026年1月1日起实施。1358号文是贯彻落实《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，简称21号文）要求的重要制度成果，为招标人履行主体责任提供了具体、明确的行为规范。1358号文的印发与实施，将推动招标人主动履职尽责，进一步完善招标投标管理机制，有效防范各类招标投标风险，助力招标投标市场规范健康发展。

1358号文第四条明确规定：“招标人要按照国家有关规定，在招标投标活动中落实支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等有利于实现国家经济和社会发展政策目标的要求。”这些政策性采购要求，既是对国家科技创新、绿色发展、中小企业扶持等战略目标的积极呼应，也是招标投标领域服务经济社会发展大局的重要体现。如何将政策要求转化为工程招标领域可操作、可落地、可评估的实践举措，已成为当前招标人、监督部门及各类市场主体共同面临的重要课题。

政策性采购的范围

在履行社会责任、落实国家政策性采购方面，2024年国务院国有资产监督管理委员会、国家发展改革委联合印发的《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号）提出，要大力扶持中小企业发展，认真落实党中央、国务院关于全面推进乡村振兴和援疆援藏援青的决策部署。21号文提出，要健全支持创新的激励机制，优化绿色招标采购推广应用机制，完善支持中小企业参与的政策体系，提升招标投标政策效能。综合上述政策要求，当前工程招标领域政策性采购的范围可分为以下4类。

第一类是支持科技创新。重点涵盖高新技术产品采购、自主创新技术应用项目、产学研合作成果转化招标等，优先选择拥有核心专利、技术领先且符合国家战略导向的产品与服务，助力关键核心技术突破与产业升级。

第二类是节能环保。聚焦节能产品、节水设备、资源循环利用技术及相关服务采购，推动形成绿色生产与消费模式；通过环保设备采购、污染治理服务、生态修复项目、绿色建材应用等措施保护生态环境，突出对低碳减排、生态保护、环境友好型产品与服务的倾斜，呼应“双碳”目标与生态文明建设要求。

第三类是促进中小企业发展。鼓励在招标投标活动中采用预留中小企业采购份额、降低投标门槛、提供履约便利等措施，促进中小企业健康发展。

第四类是落实乡村振兴与援疆援藏援青政策。扶持欠发达地区中小微企业、特色产业参与招标采购活动，推动国家乡村振兴战略有序落地。

工程招标落实政策性采购面临的挑战

当前，工程招标领域在落实国家政策性采购要求过程中，存在以下5个方面的问题与挑战。

配套制度体系不完善，执行缺少依据

当前，工程招标领域尚未形成适配政策性采购的完善制度与政策体系，招标人在执行政策性采购时缺少明确依据。尽管1358号文等文件明确了政策性采购的总体要求，但国家层面尚未出台针对性实施细则和操作指引，导致招标人在实际操作中难以准确把握政策尺度，政策性采购在工程招标领域的实施效果不够明显。

政策激励与风险防控平衡难度大

对招标人而言，落实政策性采购要求缺乏足够的内在驱动力。一方面，招标人投入精力设计政策性条款、筛选符合要求的供应商，但由此带来的节能降碳、技术创新、中小企业发展等政策目标成效难以量化评价，反而可能因流程复杂度增加导致项目周期延长、采购成本上升，对招标人而言得不偿失。另一方面，在招标方案中加入政策性激励措施面临较大的风险管理压力，选用首台套装备等新型政策性产品可能存在性能不稳定的风险，进而影响工程质量、拉长建设工期。此外，部分政策性采购倾斜条款可能被认定为限制、排斥潜在投标人，易引发质疑、投诉举报，这些因素均导致招标人在落实政策性采购时趋向保守。

政策性采购可参考的实践案例少

工程招标的复杂性和特殊性，导致其在政策性采购方面可借鉴的成熟案例匮乏。与政府采购以货物、服务采购为主不同，工程招标具有投资规模大、建设周期长、技术要求高、涉及主体多等特点，需要综合考虑多种因素，政策性采购落地难度较大。目前，领域内仅有少数试点项目尝试在评标办法和技术要求中融入政策性采购相关条款，且多集中在绿色产品应用、中小企业扶持等领域，在科技创新、乡村振兴等领域的实践案例较少。同时，这些实践案例缺乏系统性收集、总结与推广，未形成可复制、可推广的应用模式，导致招标人在落实政策性采购时面临无章可循、无例可参的困境，主动落实政策性采购要求的积极性不足。

招标方案政策性采购评价指标体系尚未建立

受工程招标复杂性与专业性的影响，政策性采购评价指标设计要求高、难度大。一是部分政策目标（如科技创新、生态保护）具有较强的抽象性，难以转化为可核查、可评估的评审指标。二是4类政策性采购指标在评审方法中的优先级难以在实操中判断和取舍，难以将多元政策性采购目标有效落实到具体招标项目中。三是评审指标设置需结合工程项目的规模、类型、技术难度等差异，部分工程招标项目与促进中小企业发展等政策导向难以适配，科学把控难度较大。

履约监督与绩效评估机制尚未形成

目前，工程招标领域尚未建立起政策性采购全周期履约监管与绩效评估机制，在政策性采购条款履约管理中，“重招标、轻履约”“重形式、轻实效”的问题较为突出。在履约监督方面，缺乏对政策性承诺的有效核查机制，招标人难以对中标人是否提供符合合同约定的产品与服务、是否落实中小企业扶持、节能降碳等政策承诺进行有效核查和跟进。部分政策性要求（如科技创新成果应用、生态保护措施）在履约过程中实时监控难度大，容易出现“招标时达标、履约时偏离”的现象。在项目绩效评估方面，尚未建立科学的评估指标体系，对政策性采购的成效（如技术创新贡献、节能降碳效果、中小企业带动作用等）缺乏量化衡量标准，难以准确评估政策执行效果。

政府采购领域支持政策性采购的实践经验

政府采购在政策性采购方面的探索与实践，为工程招标领域落实政策性采购提供了重要示范，对其政策落地实施经验具有重要的参考价值。

建立清晰的政策操作指引体系

政府采购构建了“专项品目清单＋动态更新”的制度体系，为政策性采购提供了详尽的实施指引。一是制定专项目录明确范围，发布《环境标志产品政府采购品目清单》（财库〔2019〕18号）、《节能产品政府采购品目清单》（财库〔2019〕19号）等，将政策性采购的范围、标准、要求具体化，让采购单位有章可循。二是实行动态更新，适应国家政策发展需求，建立清单目录定期更新机制，及时将新兴技术、新兴产品纳入政策性采购专项目录，剔除技术落后、不符合当前政策导向的产品，确保与产业发展、技术进步保持同步。三是明确政策协同规则，针对不同政策目标叠加的情况，明确执行优先等级，避免政策执行混乱。对紧急采购、涉密采购等特殊场景，明确政策豁免条件，提升政策执行的适应性。

完善采购文件政策性条款设计

政府采购规章制度将政策性要求转化为可操作的采购文件条款，保障政策目标顺利落地。一是量化评审指标，将政策性要求纳入综合评分法，设置明确的加分或价格扣除规则。例如，对中小企业给予3％～10％的价格扣除，对节能环保产品根据认证等级给予2％～5％的加分，让政策导向直接体现在评审环节。二是规范技术参数设置，在采购文件中明确投标产品需符合的政策性标准〔如节能产品需达到《普通照明用非定向自镇流LED灯 性能要求》（GB/T 24908-2014）〕，同时明确采购项目不得要求小型企业提供大型项目业绩、不得设置超出项目实际需要的技术参数等，消除潜在竞争壁垒。三是编制推广标准化条款模板，财政部门联合行业协会编制政策性条款模板库，涵盖不同采购项目类型、不同政策目标，采购人可直接选用或微调后使用，既提高了国家政策落地的规范性，也降低了采购人的操作难度。

强化全流程监管与履约核查

政府采购领域通过“事前审查、事中监控、事后评估”的全流程监管机制，确保政策性采购要求落到实处。事前审查环节，财政部门对采购文件的政策性条款进行合规审查，重点核查条款是否符合国家政策要求、是否存在隐性壁垒、指标设置是否合理，对不符合要求的内容责令整改，从源头为政策性采购保驾护航。事中监控环节，依托电子采购交易平台、政府采购监管平台实现全程留痕，对招标、投标、评标过程进行实时监控，跟踪政策性条件执行情况。事后核查环节，要求采购人在履约验收时，重点核查供应商是否落实政策性采购相关承诺，并将核查结果与履约保证金返还、后续采购资格挂钩。同时，建立投诉举报快速处理机制，对提供虚假中小企业声明等违反政策性采购要求的行为，依法依规追究责任，形成有力震慑。

构建政策激励与惩戒并重的机制

部分地方政府通过构建“激励引导＋惩戒约束”的机制，推动各方主体落实政策性采购要求。在激励方面，对落实政策性采购成效显著的采购单位，给予表彰奖励并在信用评价中加分，在后续项目审批、资金拨付等方面予以优先考虑。对提供创新产品、绿色产品的供应商，列入“优质供应商名录”，在后续采购中给予一定优先权，激励供应商加大技术创新与绿色转型投入。在惩戒方面，对未按规定落实政策性要求的采购单位，予以通报批评、责令整改，情节严重的暂停项目资金拨付。对违规提供虚假材料的供应商，列入不良行为记录名单，限制其1～3年参与政府采购活动。此外，建立公示制度，定期公开采购单位落实政策性采购的情况，接受社会监督，强化各方主体的主动履职意识。

政策性采购在工程招标领域的落地建议

针对工程招标领域在政策性采购方面存在的问题与挑战，必须积极开展探索实践与创新。结合政府采购领域的成熟经验，建议从以下5个方面推进工程招标领域政策性采购要求落地实施。

完善政策性采购激励的政策保障机制

一是制定政策性采购专项实施细则，明确政策执行路径与操作方法。由行业主管部门牵头，结合工程招标特点，制定1358号文等文件有关政策性采购的配套制度，细化不同类型工程项目的政策适用范围、技术标准、评审规则；明确多政策目标叠加时的执行优先级，以及紧急采购、涉密项目等特殊场景的豁免条件与执行流程，为招标人提供可操作、可落地的指引。二是建立多部门协同机制，强化联动配合。加强发改、财政、住建、工信、交通等部门的协同配合，推动节能、环保、中小企业扶持、乡村振兴等政策与工程招标政策有效衔接，将专项政策的技术标准、认证要求转化为工程招标实用操作指南。同时，建立政策宣贯与解读机制，通过制度培训、优秀案例推广等方式，引导招标人主动在工程招标中落实政策性采购要求。三是加大财政支持力度，强化激励引导。对采用创新产品、绿色产品的政府投资招标项目，在资金拨付、税费减免等方面给予优惠。将政策性采购落实情况纳入招标人绩效评价体系，作为国有企业考核、政府投资项目立项的重要参考，激发招标人落实政策的主动性和积极性。

合理平衡政策落地与风险防控之间的关系

政策性采购要求与招标投标活动风险防控是一对矛盾体，需在实操中科学平衡、精准把控。一是建立分类分级管理机制，提升政策适应性。根据工程项目的规模、类型、技术难度、资金来源等，实施分类分级管理。对政府投资、重大民生、绿色低碳重点工程项目，严格落实政策性采购要求，适当提高绿色环保等政策性指标权重。对小型工程项目、企业投资项目，简化政策性采购要求，重点聚焦中小企业扶持、乡村振兴等政策目标，避免所有项目“一刀切”。二是强化投标人资质审核与风险预判。建立投标人政策性资质核查机制，依托全国公共资源交易平台、信用中国等平台，对投标人的中小企业身份、节能环保认证、科技创新资质等进行在线核查，防范弄虚作假风险。对采用新型产品、创新技术的项目，要求投标人提供技术验证报告、试点应用案例等材料，必要时组织专家进行技术评审，降低工程项目质量风险。建立风险预警机制，对政策性采购可能引发的投诉举报、质量问题等风险进行预判，制定应急预案及时应对。三是规范政策性条款设置，兼顾政策导向与市场公平，在确保政策目标实现的同时，不得限制、排斥潜在合格投标人，维护招标投标市场公平竞争秩序。

建立优秀实践案例与先进经验共享机制

由行业主管部门牵头，搭建工程招标领域政策性采购案例共享平台，面向全国征集政策性采购招标项目成功案例。案例需详细披露项目背景、政策性条款设计方案、评审流程、履约管理、实施成效及后续改进思路等内容。按行业、地域组织优秀实践案例与先进经验推广会，邀请招标人、投标人、监管人员分享实操经验。搭建交流平台，鼓励招标人之间开展经验交流，分享落实政策性采购要求的创新做法与解决方案，形成互助共进的良好氛围。组织行业专家、资深从业者编制政策性采购操作指导手册，涵盖政策解读、条款模板、指标设计、核查流程、常见问题解答等内容，方便招标人直接参考使用，降低操作难度、提高工作效率。

借鉴政府采购经验优化招标方案设计

招标方案设计是工程招标投标活动的核心和基础，应充分参考与借鉴政府采购领域的先进经验。一是建立工程招标政策性采购清单制度，借鉴政府采购品目清单管理模式，由行业主管部门发布“工程招标政策性采购推荐目录”，明确支持科技创新、节能环保、中小企业发展的具体产品与服务范围，标注对应的技术标准、认证要求、适用项目类型等内容。同时，建立目录动态更新机制，定期根据产业发展、技术进步、政策调整情况更新目录，将最新绿色产品、乡村振兴相关产品、创新技术装备纳入目录，确保目录时效性。二是量化政策性采购评审指标，优化评审指标权重，结合招标项目特点，合理配置价格扣减、指标加分或政策性指标权重，增强政策导向性。三是制定并推广标准化政策性采购条款模板，规范招标方案设计，由行业主管部门联合招标行业协会，编制涵盖中小企业扶持、节能环保、科技创新、乡村振兴等不同政策目标的工程招标政策性条款模板库，明确条款表述、指标设置、核查要求等内容，规范政策性条款的设计与应用，降低政策执行偏差与失误。

构建全周期履约监督与绩效评估体系

借鉴政府采购全流程监管经验，构建招标项目全生命周期履约监督与绩效评估体系。一是建立全流程监督机制，强化过程管控。在事前审查环节，将政策性条款纳入招标文件合规审查重点，核查条款是否符合政策要求、指标设置是否合理、是否存在隐性壁垒，对不符合要求的责令整改。在事中监控环节，依托电子交易平台实现政策性采购全流程留痕，重点跟踪供应商资质核查、评标过程、政策性指标评审等关键环节，对异常情况及时预警。在事后核查环节，招标人在履约验收时，重点核查中标人是否落实政策性承诺，如实际供应产品是否符合目录标准、中小企业身份是否真实、创新技术是否实际应用等。二是构建科学的绩效评估体系，精准衡量政策成效。建立政策性采购绩效评估指标体系，通过数据统计、实地调研、专家评审等方式，评估政策性采购执行效果。建立绩效评估结果反馈机制，根据评估发现的问题，及时调整政策性采购条款、优化执行流程，形成“执行—评估—优化”的闭环管理，提升招标活动质量。三是强化信用联动与责任追究。将政策性采购落实情况纳入工程招标各方主体信用评价体系，对严格落实政策、成效显著的招标人、供应商给予信用奖励；对未按规定落实政策、提供虚假材料、违规操作的主体，纳入不良信用记录，实施联合惩戒；建立责任追究机制，对因政策执行不到位造成不良影响的各方主体，依法依规追究相关责任，确保行政监管形成闭环。

结语

工程招标作为国家政策性采购落地的重要领域，因其投资规模大、涉及主体多、技术要求高的特性，决定了政策落地不可能一蹴而就，必然要面对制度适配、风险平衡、实践探索等多重挑战。所幸，政府采购领域积累的成熟经验，为工程招标领域落实政策性采购提供了重要参考与借鉴。

落实工程招标领域政策性采购工作，需要行业主管部门、招标人、招标代理机构、供应商、评标专家等多方主体协同发力，不断完善配套制度实施细则，平衡政策把握与风险防控关系，推进案例共享与标准化文档应用，实施全周期监督与绩效评估，多策并举推动政策落地见效。展望未来，随着配套政策的不断完善、实践经验的持续积累，工程招标领域的政策性采购必将走向规范化、常态化，推动招标投标市场健康有序发展，为国家科技创新突破、“双碳”目标达成、中小企业成长壮大、乡村振兴战略落地注入强劲动力，为我国经济社会高质量发展提供坚实支撑。

（作者单位：中国移动通信集团陕西有限公司）