破解政府采购异常低价的要点——基于《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》视角

【摘要】2026年1月，财政部发布《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》，自2月1日起全面推进解决政府采购异常低价问题，标志着该领域治理进入实质化操作阶段。文章梳理政策从试点到全国落地的发展历程，解析“4+1”判定原则、清晰责任分配、全流程管理、审查范围扩容等核心特点，对比《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知（征求意见稿）》的迭代完善之处，并从评审委员会评审、采购人需求管理、采购代理机构执业水平等多方能力提升、配套系统优化升级、全生命周期评审落地落实等维度，提示政策实施需关注的关键问题，为政府采购各方精准执行提供参考。

【关键词】政府采购；异常低价；全流程管理；评审规范

2026年1月，财政部发布《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文），自2026年2月1日起施行，这意味着政府采购全领域异常低价问题治理进入实质化操作阶段。2号文开启的政府采购异常低价处置全面模式，为政府采购制度建设贡献了新智慧，是我国政府采购事业发展的重要里程碑。

2号文破解政府采购异常低价问题的鲜明特点

一是异常低价判定遵循“4+1”原则。所谓“4”，即2号文明确的4种异常低价判断情形：第一种是投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50％；第二种是投标（响应）报价低于通过符合性审查的次低报价供应商投标（响应）报价50％；第三种是投标（响应）报价低于采购项目最高限价45％；第四种为兜底条款，即评审委员会基于专业判断，认为供应商报价过低，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的其他情形。上述异常低价判定规则设置了3项价格标尺，分别为采购项目最高限价、合格供应商次低报价及合格供应商报价平均值，报价低于最高限价45％，或低于合格供应商报价平均值、次低报价50％的，将触发异常低价审查程序。

所谓“1”，即一种低价下限自主选择方式：采购人可结合具体项目实际情况，提高前述第1项至第3项中启动异常低价投标（响应）审查的价格最低比例数值标准，但最高不得超过65％。这一规定赋予采购人一定灵活性，可根据采购品目特点，设定相比2号文默认判定异常低价更宽松的低价标准，对特殊品目产品更低报价给予一定容忍度。

二是坚持采购全流程管理。2号文完善了异常低价处置事前、事中、事后3个环节的全覆盖机制。事前环节，采购人要做好需求管理，综合考虑同类项目中标（成交）信息、市场供给和产业发展状况、材料与人工等市场价格、行业费用标准等市场调查情况，形成科学、完整、清晰的采购需求，合理设定最高限价，避免因预算或最高限价制定不合理、明显高于市场价格，导致供应商报价明显低于最高限价，形成“假性低价”；合理设置采购包，可引入全生命周期成本理念，将供应商在约定期限内的运营、维护、升级、专用耗材、处置报废等报价纳入评审因素，防范供应商出现不平衡报价——即前期以低报价中标，后期通过耗材供应以高价攫取超额利润；对于信息化建设项目，为防范供应商先低报价拿项目、再通过其他渠道获取利润，采购人需要求供应商落实开放性、兼容性标准和规范要求，防止信息系统后续升级被原供应商垄断，且严禁供应商在国家规定和合同约定之外向相关服务对象收取费用。事中环节，2号文要求评审委员会依规做好异常低价识别、要求供应商进行价格解释、判定异常低价等工作；采购人、采购代理机构要做好低价判定辅助决策材料提供、网络信息查询服务、查询历史归档等相关工作。事后环节，2号文要求采购人在验收内容中涵盖每一项技术和商务要求的履约情况，对报价触发异常低价投标（响应）审查程序后仍中标（成交）的供应商，重点关注其履约承诺、实际履约情况等；对可分期实施的采购项目，实行分期考核、分期验收、分期支付，及时掌握供应商履约进展。若供应商中标（成交）后无正当理由拒不签订政府采购合同，依法予以处理；若供应商不履行合同或未按合同约定履行合同导致验收不合格，采购人应当依法追究其违约责任。

三是异常低价审查范围进一步扩大。此前，法律法规仅对招标方式下的异常低价作出规制，且相关条款偏原则性，难以落地执行。例如，《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定，“投标人不得以低于成本的报价竞标”；第四十一条规定，中标人的投标价格不能低于成本。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）第五十一条规定，投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价的，评标委员会应当否决其投标。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）第六十条规定：“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。”上述政策均未覆盖招标之外的其他政府采购方式的异常低价处理。

2024年12月，财政部发布了《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号），正式拉开治理政府采购异常低价问题的帷幕。该文件仅部署北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港率先试点，影响范围有限，可以看作是2号文的雏形。2025年10月，财政部公布了《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》），拟将试点经验推广至全国，覆盖所有政府采购项目。经过数月征求意见，此次财政部印发2号文正式稿，标志着全面推动政府采购领域异常低价治理工作正式落地，首次在全国范围内实现所有政府采购项目、所有政府采购方式的异常低价审查全覆盖，使异常低价认定的法律体系更加完备、详尽。

从2号文的“进化”看异常低价处置的“迭代完善”

相较于《征求意见稿》，2号文的变动较大，既体现了监管认识的不断深化，也明确了实际执行中的注意要点，其“进化”主要体现在以下4个方面。

一是多点“升级”异常低价处置程序。2号文补充了诸多细节，这些“补丁”的完善，使异常低价处置程序更易落地实施。

在评审委员会执行层面，《征求意见稿》规定评审委员会判定报价合理性可参照类似产品“在主要电商平台的价格、行业薪资水平等情况”；2号文将其细化调整为“类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等情况”，摒弃“主要电商平台”等可能存在主观判断的表述，增强了规定的可执行性，减少争议隐患。同时，2号文新增，评审委员会“借助互联网等渠道查询相关信息的，应当严格遵守评审工作纪律，不得实施影响评审公正的行为”，明确了评审委员会的履职义务。

在供应商执行层面，若评审委员会怀疑其涉嫌异常低价报价，供应商需在“评审现场合理时间内”提供“项目具体成本测算等与报价合理性相关的书面说明及必要的证明材料”予以解释。2号文将合理时间细化为一般不少于30分钟，将证明材料细化为包括但不限于原材料成本、人工成本、制造费用等；若因供应商报价低于最高限价45％触发异常低价审查，且供应商已在投标（响应）文件中提交相关书面说明及必要证明材料的，评审现场可不再重复提交。

在采购人和采购代理机构执行层面，除允许采购人提高启动异常低价审查的数值标准（最高不超过65％）外，2号文结合实际调整了采购人和采购代理机构的现场职责。例如，将采购人为评审委员会现场提供低价判定参照资料的职责，调整为采购人、采购代理机构共同行使；不再要求评审委员会在评审报告中记录低价审查情况，实践中一般可由采购代理机构完成；将评审报告中审查情况的记录要求大幅细化，需包括异常低价投标（响应）审查的启动原因、审查意见和审查结果，并要求将供应商提供的相关书面说明及证明材料、评审委员会的互联网浏览及查询历史一并归档。

二是需求管理部分表述更加科学。例如，在采购人开展前期市场调查、确定采购需求及最高限价方面，2号文将《征求意见稿》中的“市场调查情况”修改为“市场供给和产业发展状况，材料、人工等市场价格，行业费用标准等市场调查情况”。在目前市场调查尚无细化规定的情况下，为采购人通过规范市场调查抑制异常低价发生提供了更详尽的指导。

在采购人引入全生命周期成本理念方面，2号文将《征求意见稿》的“必要时可以引入”改为“可以引入”。语义微调后，采购人实施时无须再纠结“必要时”的界定；相较于试点阶段鼓励采购人引入的表述，现行规定将是否引入全生命周期成本评审的自主权完全赋予采购人。

在全生命周期评审细节上，2号文将《征求意见稿》中“约定期限内的后续运营维护、专用耗材、升级服务、处置报废”改为“约定期限内的运营、维护、升级，专用耗材，处置报废”，逻辑排列更合理。此外，2号文将《征求意见稿》中“采购人应当加强对信息化建设、耗材使用量大的仪器设备等采购项目的管理”细化修改为“采购人应当重点加强对信息化建设项目和耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备采购项目的管理”，指向更明确。

三是评审技术规定更加精细务实。2号文将《征求意见稿》中“在采购文件中要求供应商对约定期限内的后续运营维护、专用耗材、升级服务、处置报废等费用进行报价，作为评审中考虑的因素”改为“在采购文件中要求供应商对约定期限内的运营、维护、升级，专用耗材，处置报废等费用进行报价，作为评审因素，并在采购合同中明确，供应商应当在约定期限内以不高于其报价的价格向采购人提供专用耗材或者相关服务”。据此，供应商在全生命周期成本评审模式中，后期耗材等报价在实际履行时无须保持不变，采购人仅在需求管理阶段管控最高限价即可。

2号文还删去了《征求意见稿》中引入的“先技术评审后价格评审”两阶段评审表述，体现了极强的务实态度。究其原因，对于技术复杂、专业性强、对质量有特别要求的专用仪器设备和信息技术服务等采购项目，《征求意见稿》原本意图通过综合评分法两阶段评审，最大限度消弭异常低价在评审中的报价优势——即先评审不含报价部分，对不含报价部分得分达到规定名次的，再评审报价部分，按照总得分从高到低排序确定中标（成交）候选人。但该规则在具体适用中存在实际困难。例如，《征求意见稿》规定两阶段评审“先评审不含报价部分，对不含报价部分得分达到规定名次的，再评审报价部分”，存在语义不明的问题。按照字面意思，仅得分达到规定名次的供应商，才能进入报价评审环节，那么未达到规定名次、无法进入报价评审环节的供应商，其价格得分为零分，还是被认定为未完全响应采购文件？仅凭《征求意见稿》的表述，无法作出明确判断。同时，该两阶段评审方式与现行综合评分法要求存在矛盾。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第三十四条第四款规定：“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。”87号令第五十五条第三款规定，“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值”；第五十五条第五款还规定，“执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素”。因此，若不是国家统一定价和固定价格采购项目，评审委员会不能对未通过非价格评审供应商的价格分置之不理不予评审。此外，87号令第五十五条第六款规定：“投标报价得分＝（评标基准价／投标报价）×100”，且“因落实政府采购政策进行价格调整的，以调整后的价格计算评标基准价和投标报价。”因此，也不能将未通过非价格评审的供应商价格分定为零分。基于此，2号文正式文本彻底删除了两阶段评审相关表述，便于文件具体执行。

2号文的务实性还体现在规范合理分包环节。2号文删去了《征求意见稿》中“对于综合性项目，要根据采购标的的品目分类、金额占比等因素，按照有利于采购项目实施的原则，确定采购项目的货物、工程和服务属性”的内容。该规范要求已在其他规范性文件中明确提及，无须在2号文中重复表述。

四是立法语言表述更趋严密。例如，2号文在合理设置最高限价表述之外，新增“未设定最高限价的采购项目，以采购项目预算金额作为最高限价”，更贴合实际操作；将“不得在合同约定之外以任何名义向相关服务对象收取费用”修改为“供应商不得在国家规定和合同约定之外以任何名义向相关服务对象收取费用”，新增“国家规定”的表述，使条款更加严密。相较于《征求意见稿》仅对触发异常低价审查仍中标（成交）的供应商实施重点履约验收的规定，2号文新增“对可以分期实施的采购项目，实行分期考核、分期验收、分期支付，及时掌握供应商履约进展”的要求。

在责任追究方面，2号文不再明示财政部门将依据《政府采购法实施条例》第七十五条，追究评审专家未正确开展异常低价审查的法律责任，改为“财政部门在投诉处理、监督检查中发现评审委员会未按规定对异常低价开展审查的，依法予以纠正并追究评审专家的法律责任”；将“供应商中标（成交）后无正当理由拒不签订政府采购合同的，由财政部门依法追究其法律责任”改为“供应商中标（成交）后无正当理由拒不签订政府采购合同的，依法予以处理”。以上变动不仅使财政部门执法更具灵活性，不被具体规定所限制，还能更全面地涵盖实践中可能出现的各类问题，提升文字表述的包容性。

2号文落地施行的关键问题与核心要点

尽管2号文已明确各相关方在异常低价治理中的工作职责，且异常低价处置程序较为严密，但具体落地仍需各方专业能力支撑，以下6个方面的制约因素需重点关注。

一是评审委员会的异常低价审查实践需重点关注。2号文要求评审委员会依据专业经验、参照相关材料，判断供应商报价的合理性。评审委员会的专业能力是2号文落实到位的关键，尤其是在参考“同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平”时，更依赖专家对“同类、类似”的专业判断。这要求地方财政部门在评审专家吸纳工作中，摒弃定式思维与既往偏见，更加注重专家的实际专业能力；采购人、采购代理机构也要做好专家评审评价工作，客观评估专家能力，避免因“专家不专”导致采购评审出现纰漏。

当出现多轮触发异常低价的情形时，专家需坚持大胆审慎判断。例如，4家供应商通过符合性评审，其中最低价低于次低价50％，被判定为异常低价而“出局”，剩余3家供应商报价需再次进行比对；若仍出现最低价低于次低价50％的情形，评审委员会仍需严格按照2号文要求，判定该供应商为异常低价并“出局”，若剩余供应商不足3家，则予以废标。当然，若出现此类多轮触发异常低价的情况，采购相关方也需深入分析报价背后的成因。

二是采购代理机构专业能力提升需重点关注。2号文的施行对采购代理机构的价格判断辅助材料提供能力与评审组织控场能力均提出了更高要求。2号文要求评审委员会参考同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等，判断报价合理性。这些材料的事前收集、评标现场调取等工作，实践中一般均需由采购代理机构负责准备；评审委员会的互联网浏览、查询历史的现场记录及后期归档工作，也需采购代理机构一并妥善完成。

2号文要求异常低价供应商在评审现场、合理时限内提供报价书面说明及必要证明材料，采购代理机构应辅助采购人，在采购公告和采购文件中，事先详尽说明异常低价的识别程序、判定标准，以及供应商应准备的材料、提交时限等，保障供应商的知情权，给予其充分准备时间，否则易引发质疑投诉。同时，采购代理机构可根据实际情况提供采购范本，便于供应商规范提交相关材料。此外，供应商提交说明材料导致评审时间延长、何时告知供应商离开询标现场无须等候评审进程等，均对采购代理机构的控场能力提出更高要求。

若评审委员会对异常低价审查结果无法达成一致，采购代理机构应提前做好按照少数服从多数原则组织评审的准备。采用招标方式的，依据为87号令第六十一条：“评标委员会成员对需要共同认定的事项存在争议的，应当按照少数服从多数的原则作出结论。持不同意见的评标委员会成员应当在评标报告上签署不同意见及理由，否则视为同意评标报告。”采用非招标方式的，依据为《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，简称74号令）第十七条：“谈判小组、询价小组成员对评审报告有异议的，谈判小组、询价小组按照少数服从多数的原则推荐成交候选人，采购程序继续进行。对评审报告有异议的谈判小组、询价小组成员，应当在报告上签署不同意见并说明理由，由谈判小组、询价小组书面记录相关情况。谈判小组、询价小组成员拒绝在报告上签字又不书面说明其不同意见和理由的，视为同意评审报告。”

若遇特殊情形，采购人需按不超过65％的标准提高触发异常低价审查的门槛。采购代理机构按照采购人委托，提供充分的市场调研材料，证明供应商报价数值可能存在较高离散度，为采购人在需求调研阶段的决策提供辅助支撑。

三是采购人的需求管理能力需重点关注。2号文除要求采购人通过充分市场调查、合理分包等方式，做好最高限价设定与需求管理外，还明确要求其加强对信息化建设、耗材使用量大的仪器设备等采购项目的管理。此类项目是供应商恶性低价竞争的“重灾区”，抓好此类项目的需求管理，对更好地“剔除”异常低价的滋生土壤、防范恶性竞争具有重要意义。2号文对信息化建设项目的规范尤为明确，要求采购人在需求管理中，督促供应商严格落实相关开放性、兼容性标准和规范要求，按合同约定提供服务，且在系统运行过程中，不得在国家规定和合同约定之外以任何名义向相关服务对象收取费用。此举旨在防范供应商通过信息化系统建设阶段异常低报价“圈地”中标，再通过后期系统升级、维保以高价弥补前期损失；禁止供应商额外向服务对象收费，可打消其先低价拿项目，再通过非法收费“堤内损失堤外补”的念头。但上述要求均是以往采购人需求管理中的难点。要解决此类问题，不能仅依赖2号文的规定，更需要采购人扛起需求管理主体责任，不断提升需求管理水平与供应商管理能力，才能将2号文的要求落到实处。

四是相关机构的配合实施工作需重点关注。2号文要求增设交易系统功能，便于评审委员会查阅、调取相关资料，决定是否接受供应商的价格解释。这些数据，要么由采购代理机构事先查询准备，带入评审现场或通过交易系统提交；要么需由评审委员会在评审现场联网查询，或通过交易系统相关功能获取。异常低价审查使现场评审工作更离不开采购代理机构，无法仅由评审委员会组长组织开展。目前，政府采购项目基本已实现公共资源交易平台入场交易，部分公共资源交易中心采取不允许采购代理机构进入评审室、不允许评审室接入互联网等管理模式。随着2号文的施行，这些评审场所的配套管理模式、联网硬件准备，以及交易系统查询功能升级等，均需同步优化完善。

五是全生命周期成本评审模式需重点关注。从试点阶段的“鼓励引入”全生命周期成本理念，到《征求意见稿》阶段的“必要时引入”，再到2号文的“可以引入”，监管部门对该理念引入评审的态度略显谨慎，未作强制执行要求。一般而言，采购人引入全生命周期成本评审，可采取两种方式：一是在同等条件下，优先选择全生命周期成本较低的供应商；二是将全生命周期成本计入报价公式，通过合理配置全生命周期成本价格分权重，实现择优选择供应商的目的。具体哪种方式更合适、实施效果如何，仍需结合2号文的落地实践情况进一步观察。不可忽视的是，若采用将全生命周期成本计入报价打分的方式，可借鉴工程招标领域暂估成本报价的经验，防范供应商在全生命周期成本报价中采取“不平衡报价”手段牟取不正当利益。例如，对耗材、后期维保升级等需求量大的部分报高单价，对后期需求量相对较少的耗材报低单价。采购人和采购代理机构如何防范此类问题，仍需依托实践探索，如可通过智能模型学习既往耗材使用历史数据，精准预估后期耗材使用量，要求供应商对耗材分类报价，并承诺单价与耗材使用量呈反比例关联等。

六是供应商成本说明材料不实等情形的处置需重点关注。除投标（响应）文件外，供应商在评审现场针对异常低价问询而提交的补充成本说明材料，若存在虚假造假等情况，是否触发相应处罚，仍需在实践中进一步探索。从原理来看，此类供应商成本说明材料本质上属于供应商的澄清内容，即供应商对投标（响应）文件中含义不明确的内容，应评审委员会要求作出的澄清、说明，此类材料属于投标（响应）文件的组成部分。关于澄清的形式，相关政策文件有明确规定：采用招标方式的，87号令第五十一条及《招标投标法实施条例》第五十二条均规定，评标委员会的澄清要求应以书面形式作出，投标人的澄清、说明或者补正应当采用书面形式，并加盖公章，或者由法定代表人或其授权的代表签字；采用非招标方式的，74号令第十六条也有类似规定。2号文未明确评审委员会对异常低价说明的提出要采用书面形式，对供应商的异常低价解释说明材料是否需要书面形式、盖章或者签字等细节也未给予要求，若采购人和采购代理机构未在采购文件中约定相关程序，一旦供应商提供的说明材料存在不实乃至虚假情况，财政部门能否参照典型案例，或依照《中华人民共和国政府采购法》第七十七条相关规定，直接认定供应商“提供虚假材料谋取中标、成交”，并对其“处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”？以上问题，仍需在2号文施行过程中进一步关注与明确。