对症下药之良方——评《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》

【摘要】政府采购领域异常低价情形可划分为三大类7种类型。财政部《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》立足采购全生命周期管理，从采购需求管理、采购程序审查、履约验收管理3个阶段对症下药，提供了异常低价问题的系统治理方案。为推动该文件落地见效，实践中应科学设置评审权重与异常低价认定数值标准，抓实抓细采购需求编制与履约验收管理工作，前置开展评审所需信息的搜集工作，同时加快配套立法补位，将异常低价审查机制纳入非招标采购方式的制度规范中。

【关键词】政府采购；异常低价；采购需求；履约验收；综合评分法

2026年1月，财政部发布《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文），为系统治理政府采购异常低价问题提供了一揽子解决方案。通读2号文全文，制度制定者精准把握异常低价的成因，在现行法律框架内，针对不同类型异常低价精准施策，形成了兼具合法性、可操作性与针对性的治理路径。

异常低价的类型及合法性分析

政府采购领域的异常低价问题，根源在于市场主体的逐利动机与采购制度执行漏洞的叠加，其表现形式多样、成因复杂。厘清异常低价的具体类型、形成逻辑与法律边界，是精准施策、系统治理的核心前提。基于政府采购实践经验，笔者将异常低价划分为三大类共7种具体类型。

成本低廉型

该类型的核心特征是供应商自身履约成本显著低于行业平均水平，即使以极低价格参与采购竞争，仍可实现合理盈利，因此具备以异常低价参与竞争的客观条件。具体包含以下两种情形：

1.技术领先型。供应商因掌握核心先进技术或拥有丰富的履约经验，承接同类项目的履约成本显著低于行业平均水平。该类型在服务类采购项目中尤为常见，通常表现为供应商在同类服务项目中积累了丰富的经验或成果，仅需少量调整即可满足项目需求，学校、医院等场景的智能化系统采购是典型代表。技术领先型不违反政府采购相关法律法规。

2.规则钻空型。因采购文件对采购标的的质量标准、服务要求、技术参数约定不完整、不明确，部分供应商投机取巧，以低价抢占合同后，抓住采购文件与合同约定的漏洞进行履约。此种类型中供应商的行为不构成违法，核心问题在于采购需求前期调研不充分、采购文件编制不谨慎，导致供应商有机可乘。

后续逐利型

该类型的核心特征是供应商的投标（响应）报价低于履约成本，其动机是先抢占合同，再通过合同履约阶段的各类操作弥补前期亏损、获取额外利润。具体包含4种情形：

1.后单获利型

供应商中标后，通过后续耗材供应、维保服务等配套项目获取利润，弥补前期合同报价亏损。该类型的特点是后续配套项目通常具备高利润率，从全周期收益测算，供应商仍可实现整体盈利。此类行为本身不构成违法，但会导致采购人后续采购成本大幅增长，损害财政资金长期使用效益。

2.技术垄断型

供应商通过前期提供的设备、服务形成技术壁垒与市场垄断，控制采购人后续采购项目，甚至延伸至采购人下级单位的采购活动。信息化采购项目中，供应商拒绝公开数据接口等，是该类型的常见表现。此类行为本身不构成违法，但会导致采购人后续采购丧失议价能力与选择空间，形成长期的技术绑定。

3.增（变）项获利型

供应商获得政府采购合同后，在履约阶段通过增加采购内容、变更合同标的等方式弥补亏损、获取利润。受《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）约束，政府采购合同的追加采购金额不得超过原合同金额的10％，擅自变更合同标的属于法律禁止行为。但在实践中，部分供应商通过与采购人协商，以“标的停产、市场无供应”等理由，将合同约定的高标准零配件替换为低端产品，通过价差获利。

4.偷工减料以次充好型

在履约阶段，供应商通过偷工减料、以次充好等方式实现获利。该类型的特点是，其获利依赖于采购人未严格履行验收职责。此类情形中，供应商的行为已构成违法违约；若采购人未按规定履行验收职责，同样存在违法违纪风险。

陪标型

陪标型仅出现在采用综合评分法的采购项目中。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）规定，综合评分法的价格分采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分；其他供应商的价格分统一按照规定的公式计算〔投标报价得分＝（评标基准价／投标报价）×100〕。基于该规则，技术、商务具备优势的供应商，若想以较高报价中标，必须缩小自身与其他竞争者的价格分差距；而通过关联主体报出异常低价，以低价优先法压低评标基准价，缩小目标供应商与其他竞争者的价格分差距。以某货物类采购项目为例，该项目预算（最高限价）1000万元，价格分满分30分，陪标行为对价格分差距的影响如表1所示。

从表1可直观看出，异常低价陪标会缩小正常报价供应商之间的价格分差距，且陪标报价越低，价格分差距越小。此类情形中，报出异常低价的陪标供应商（丁）本身无中标意愿，核心目的是帮助目标供应商（甲）以高价中标；若因操作失误导致陪标供应商意外中标，其通常会以各种理由拒绝签订合同，或签订合同后拒不履约。毫无疑问，此类陪标行为属于《政府采购法》明确禁止的恶意串通行为，已构成违法。但受限于监管调查手段与证据固定难度，此类恶意串通行为在实践中往往难以查实追责。

综上，笔者将异常低价的情形划分为三大类共7种具体类型。类型化划分的目的是厘清不同行为的合规边界与治理逻辑。实践中，各类异常低价情形并非完全独立，可能出现相互交织、相互转化的情形。例如，供应商通过低廉成本中标后，也可能通过增（变）项、偷工减料等方式额外获利；增（变）项推进受阻的供应商，也可能会转而偷工减料以次充好；意外中标的陪标供应商，极有可能采取偷工减料等违法违规方式弥补亏损。

笔者认为，对供应商应当坚持“经济人”假设。供应商的投标报价策略，既涵盖生产成本、预期利润等因素，也包含对违法成本、追责概率等法律风险的考量。必须认识到，市场主体既存在合法合规的逐利动机，也存在突破法律边界违规获利的冲动。对于合法的低价竞争行为，应当予以尊重和正确引导；对于违法违规的逐利行为，应当通过制度设计提高违法成本、加大追责力度、优化追责手段。基于上述逻辑，规则制定必须充分、精准把握政府采购实践场景，通过科学的制度设计实现对异常低价问题的系统治理。

2号文对症下药，针对异常低价问题的系统治理对策

节约财政性资金是政府采购制度的核心立法目标之一，政府采购制度并不排斥合理的低价竞争。《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例规定，招标人可以编制标底，但不得设定最低投标限价。87号令第十二条规定：“采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。”可见，我国招标投标与政府采购政策均明确禁止设置最低限价，其核心立法逻辑是保障公共采购的资金使用效益，这也是制度层面容忍合理低价竞争的根本原因。

近年来，无底线的异常低价竞争已在政府采购领域造成严重负面影响。一方面，异常低价直接导致供应商履约质量下降，偷工减料、以次充好等问题频发，严重损害采购标的质量与采购人合法权益；另一方面，异常低价引发的放弃中标、拒不履约等违法行为，大幅降低了政府采购效率，破坏了公平竞争的市场秩序。在2号文出台前，我国政府采购制度中针对异常低价的规制条款，仅有87号令第六十条规定：“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。”该条款存在3个局限：一是适用范围仅限招标项目，无法覆盖竞争性磋商、竞争性谈判等非招标采购方式；二是条款内容可操作性不足，对于“明显低价”的认定标准未作出明确规定；三是未给评标委员会提供现场核实的支撑条件，实践中只要供应商提交了形式上的书面说明，评标委员会大多予以认可，条款难以发挥实质性约束作用。

基于实践中的制度缺口与治理需求，财政部在现行法律框架内出台2号文，构建了全链条、多维度的异常低价治理体系，从采购需求管理、采购程序审查、履约验收管理3个阶段提出了措施。

采购需求管理：从源头防范异常低价风险

1.推行全生命周期成本管控理念。采购人要综合考虑技术、成本效益、促进竞争等因素，按照专业类型和专业领域，合理设置采购包；可引入全生命周期成本理念，在采购文件中要求供应商对约定期限内的运营、维护、升级，专用耗材，处置报废等费用进行报价，并将其作为评审因素；同时，在合同中明确，供应商应当在约定期限内以不高于其报价的价格向采购人提供专用耗材及相关服务。

2.明确技术垄断防控要求。针对信息化建设项目，采购人应当要求供应商严格落实相关开放性、兼容性标准和规范要求，按合同约定提供服务。

采购程序审查：构建可操作的异常低价评审机制

1.明确4类法定启动情形，划定可量化的审查标准。2号文明确，出现4类情形之一的，评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序：一是投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50％的；二是投标（响应）报价低于通过符合性审查的次低报价供应商投标（响应）报价50％的；三是投标（响应）报价低于采购项目最高限价45％的；四是评审委员会基于专业判断，认为供应商报价过低，可能影响产品质量或无法诚信履约的其他情形。采购人可以结合具体项目实际情况，提高上述前3项中启动异常低价投标（响应）审查的数值标准，但是最高不得超过65％。

2.细化审查流程，明确评审依据与支撑保障。2号文明确，启动审查程序后，评审委员会应当要求相关供应商在评审现场合理的时限内（一般不少于30分钟），对投标（响应）价格作出解释，并提供项目具体成本测算等与报价合理性相关的书面说明及必要的证明材料，包括但不限于原材料成本、人工成本、制造费用等。评审委员会应根据专业经验，参考同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等情况，对报价合理性进行判断。采购人、采购代理机构应当为评审委员会在评审现场及时获取同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等相关信息资料提供便利。评审委员会借助互联网等渠道查询相关信息的，应当严格遵守评审工作纪律，不得实施影响评审公正的行为。上述条款解决了评审环节“怎么审、审什么、用什么审”的核心问题，大幅提升了审查机制的可操作性。

3.明确审查工作的归档要求，实现全程可追溯。2号文要求，异常低价投标（响应）审查的启动原因、审查意见和审查结果，应当在评审报告中记录；供应商提交的说明材料、评审委员会的互联网查询记录等相关资料，应当一并归档。

履约验收管理：压实采购人主体责任，堵住违法获利空间

2号文将履约验收作为治理异常低价的重点环节，明确要求对报价触发异常低价投标（响应）审查程序后仍中标（成交）的供应商，采购人要重点关注其履约承诺、实施履约情况等。同时，2号文进一步压实评审专家的责任。财政部门在投诉处理、监督检查中发现评审委员会未按规定对异常低价开展审查的，依法予以纠正并追究评审专家的法律责任；如供应商不履行合同或者未按合同约定履行合同导致验收不合格的，采购人应当依法追究其违约责任。

从2号文相关规定可以看出，财政部已对政府采购异常低价的实践情况开展充分调研，各项举措均做到精准研判、对症下药。针对各类异常低价行为，2号文统一要求开展进行价格合理性审查、加强履约验收管理；通过引入全生命周期理念完善采购文件编制，有效规制钻规则空子、后续逐利型异常低价；通过明确技术开放与兼容要求，防范技术垄断型异常低价行为。对于增（变）项获利、偷工减料以次充好等违法违规情形，2号文在现有法律规制基础上，进一步压实采购人履约验收主体责任，强化源头管控与过程约束。总体而言，2号文在充分利用好现行法律制度资源的前提下，针对不同类型异常低价的形成机理与风险特征有的放矢，对症下药，实现了治理措施与问题痛点的高度匹配。

2号文落地实施的配套工作与制度优化展望

2号文的出台，为系统治理政府采购异常低价问题提供了明确的制度遵循，但其治理效能的充分发挥，依赖于采购各方主体的规范执行、配套机制的完善优化与法律体系的协同补位。结合2号文的核心要求与政府采购实践场景，未来需重点聚焦以下4个方面工作，推动异常低价治理机制落地见效、持续完善。

科学设置评审权重与异常低价认定数值标准

2号文落地实施后，采购实践中将出现大量贴近最高限价45％的报价。根据2号文规定，投标（响应）报价低于采购项目最高限价45％即触发异常低价投标（响应）审查程序，因此意图报低价的供应商，大概率会将报价控制在最高限价的45％及以上区间，规避审查程序。而平均报价的50％、次低报价的50％的触发标准，与最高限价45％的标准高度趋同，在综合评分法规则不变的前提下，此类报价仍会产生压缩价格分差距的效果，仅压缩幅度有所降低。

采购人、采购代理机构应当在充分开展市场调研的基础上，科学研判、合理设置价格分权重与异常低价审查启动数值标准，既要避免标准过松导致审查机制形同虚设，也要防止标准过严抑制正常的市场竞争。同时，学术界与实务界可针对不同采购品类、不同项目类型的数值标准设置，开展更深入的理论研究与实践总结，为采购实践提供更精准的指导。

抓实采购需求编制与履约验收两大核心环节

2号文将采购需求管理与履约验收工作作为治理异常低价的重要举措，抓住了问题的本质，也对这两项工作提出了更高要求。多年来，财政部已针对采购需求管理、履约验收管控出台多项制度文件，如何让这两个核心环节的工作落到实处，是2号文落地见效的重要课题。

科学合理编制采购需求，始终是政府采购工作的难点。与工程建设招投标项目相比，政府采购项目中的定制化产品、高科技设备、智力服务类项目，其成本与价格难以精准测算，不存在统一的市场公允价格，而此类项目恰恰是异常低价的高发领域。未来，需针对不同品类采购项目的需求编制规范、价格测算方法，开展更深入的实践探索与规则细化。

履约验收工作也是实践中的薄弱环节。基于“守法人”假设，部分采购人本身缺乏严格验收、追究供应商违约责任的内生动力。笔者认为，强化采购人履约验收工作必须建立两项制度：一是验收全过程留痕制度，确保验收工作可追溯、可核查；二是违约必究制度。2号文已明确要求采购人对违约供应商依法追责，下一步监管部门应当通过建章立制，监督采购人落实违约责任追究要求，倒逼采购人严格履行验收主体责任。

前置做好评审支撑信息的收集准备工作

按照2号文要求，采购人、采购代理机构应当为评审委员会获取同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格、行业人工费用标准、相关行业主管部门及行业协会发布的行业平均成本等信息资料提供必要便利。从条款表述来看，采购人、采购代理机构的核心义务是为评审查询提供条件与渠道支持；但在实际操作中，要真正落实该项要求，必须在评审前对相关信息的可得性、数据来源及获取路径开展前置摸排，确保评审现场信息调取顺畅、有据可依，避免因信息准备不足导致异常低价审查流于形式。

加快配套立法完善，实现异常低价审查机制全采购方式覆盖

2号文出台前，异常低价的审查机制仅在87号令中有所规定，适用范围仅限采用招标方式的项目。而在非招标采购方式中，异常低价问题同样频繁发生，对采购质量、财政资金效益及市场秩序同样具有危害性，却缺乏开展异常低价审查的直接法律依据。对此，建议尽快推进配套制度完善，在较短时间内以部门规章修订等方式补齐制度短板，将异常低价审查机制全面延伸至竞争性谈判、竞争性磋商等各类非招标采购方式，实现异常低价治理机制在政府采购全方式、全流程中的无死角覆盖。

（作者单位：苏州大学王健法学院）