从政策变化看解决异常低价新要求——基于《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》分析

【摘要】政府采购领域异常低价“内卷式”竞争问题长期存在，不利于经济社会持续健康发展。为解决该问题，财政部在试点基础上印发《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》，在全国范围推行异常低价治理举措。文章立足该文件，梳理其与以往相关规定相比的核心变化，深入剖析各项变化的深层原因与实际需求，助力业内同人准确理解、严格执行文件新要求，规范政府采购异常低价审查流程，推动营造政府采购领域合理报价、充分竞争、优质优价的良好市场秩序。

【关键词】政府采购；招标投标；异常低价

在招标采购领域，异常低价问题由来已久、时有发生。从长远来看，这种“内卷式”竞争行为，不利于推动经济持续健康发展和社会全面进步。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》要求，“综合整治‘内卷式’竞争”“形成优质优价、良性竞争的市场秩序”。早在2017年7月，财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）已对评标委员会处置异常低价投标作出明确规定：评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，且该报价有可能影响产品质量或者不能诚信履约时，需按相应程序处理。2024年12月，财政部发布了《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号，简称265号文），针对该问题启动专项试点。2025年7月，中央财经委员会第六次会议强调，依法依规治理企业低价无序竞争。2025年9月，国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）、国家市场监督管理总局发布的《关于治理价格无序竞争维护良好市场价格秩序的公告》（2025年第4号公告）规定，“经营者应当严格遵守《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，自觉规范招标投标行为，不得以低于成本的报价竞标，保障产品和服务质量”。2025年11月，国家发展改革委等八部委联合印发《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号），多处提出对可能低于成本或者影响履约的异常低价投标的识别处置要求、否决投标的情形和判定方式。2025年10月，财政部起草并发布《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》）；2026年1月，财政部印发《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文），自2026年2月1日起施行。

2号文在全面总结265号文实施成效与实践问题的基础上，结合《征求意见稿》阶段充分吸纳的各方意见最终制定而成。笔者从10个方面梳理其核心变化，旨在帮助业内同人准确把握、深刻理解2号文的新要求，在实践中融会贯通、落地运用。

重视需求管理，依托同类项目信息

政府采购需求管理是从采购人侧做好预防异常低价竞争的关键。采购需求应当明确实现项目目标的所有技术、商务要求，功能和质量指标的设置要充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素。采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，以及可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购与其他相关情况。通过全面、有针对性的需求调查，才能制订科学准确的采购需求、做好预算编制，进而设定合理的最高限价。

265号文强调，要“综合考虑项目历史成交信息”。2号文强调，要“综合考虑同类项目中标（成交）信息”。这一表述调整，一方面考虑到项目历史成交信息的获取可行性，当采购人首次开展采购或者较少采购同类项目时，自身缺乏有效的历史成交信息，而其他非招标采购项目的历史成交信息也因不具备公开性，难以获取。表述为同类项目中标（成交）信息，更加符合政府采购项目的实际情况。《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库〔2015〕135号）、《关于开展政府采购意向公开工作的通知》（财库〔2020〕10号）、《关于进一步提高政府采购信息查询使用便利度的通知》（财办库〔2024〕30号）等一系列制度文件，为一站式获取同类政府项目的预算、最高限价、采购文件、中标（成交）价格等政府采购信息提供了可行性路径。

2号文还结合《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号），明确了市场调查的范围参考，涵盖市场供给和产业发展状况，材料、人工等市场价格，行业费用标准等，为采购人有的放矢地开展市场调查给出了方向。

87号令第十二条规定：“采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。”实践中，并非所有政府采购项目均会设定最高限价，但启动异常低价审查的情形中，多处采用“投标（响应）报价低于采购项目最高限价一定百分比”的表述。为做好制度间的有效衔接，2号文专门增加“未设定最高限价的采购项目，以采购项目预算金额作为最高限价”的表述。

强化全生命周期理念，落实政府采购政策

在引入全生命周期成本理念的过程中，2号文增加了要求供应商对相关成本进行报价的内容，在原有“后续专用耗材、升级服务费”的基础上，增加了运营、维护、处置报废等内容，并将其作为评审因素。

上述改变体现了政府采购尊重客观事实、与时俱进的特点，符合各类产品日益复杂化、维护维修等专业化要求持续提高的发展趋势，考虑到岗位编制、综合人工成本、专业人员适配的问题，产品购置后使用过程中的后续工作多采用委外方式，不再依托内部专职人员，因此需要考虑约定期限内的运营、维护费用。同时，产品生命周期结束后，基于绿色环保、循环利用的要求，也需要统筹考虑处置报废的费用。

通过以上举措，可核算不同产品在相同的生命周期内的综合使用成本，该成本既包含了设备购置费用，也包含了运营、维护、升级、专用耗材，处置报废等费用，能够有效防止供应商以设备低价中标，转而谋取高价专用耗材市场利益的“异常低价”竞争行为。

为了更好地规范合同执行，保障采购人合法权利，2号文增加“在采购合同中明确，供应商应当在约定期限内以不高于其报价的价格向采购人提供专用耗材或者相关服务”的条款。该条款可从以下3个方面加以理解：一是要求供应商对相关耗材及服务进行报价，并将其作为评审因素。但实践中，后续的专用耗材或者相关服务未必必然包含在本次采购范围内，更多的是在后期使用过程中开展周期性采购。二是在设备全生命周期内，专用耗材或者相关服务可能因技术进步、成本变化等因素出现价格下调，在此情况下其价格不得超过原报价；基于平等互利的合作关系，供应商应随行就市，以优惠价格向采购人提供。三是上述相关定价规则需在采购文件、采购合同中予以明确，细化计价计量办法，约定违约责任，明晰争议解决方式，确保配备专用耗材或相关服务的产品在计划生命周期内有效发挥作用，避免购买即闲置、购买即淘汰造成财政资金浪费。

尊重项目差异，科学合理设定综合评分

2号文明确，采购项目采用综合评分法的，应当按照相关规定科学合理确定价格、技术、商务等因素的分值和权重。87号令规定，货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30％，服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10％。但在实践中，确实存在部分地区、部门及采购人简单武断地作出规定，要求设置项目价格分权重比例远高于87号令的规定，甚至不考虑项目差异性，对个别类别项目规定统一的价格分权重比例。此类做法不尊重采购人的主体权利，非但不利于开展有效竞争，反而引导供应商为获取有利的价格分值，以异常低价参与竞争，偏离正常市场竞争秩序，进一步加剧了“内卷式”竞争，不利于实现采购的优质优价目标，因此有必要进一步强调价格、技术、商务等因素及其权重设置要科学合理。

仪器设备项目：重点关注专用耗材

在265号文的基础上，2号文要求采购人应当重点加强对信息化建设项目和耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备采购项目的管理。实践中，除上述设备需重点关注外，若其他未列举的仪器设备也存在同类情形，同样适用相关管理要求。

一段时间以来，在涉及配套专用耗材的仪器设备采购项目中，多次出现设备报价远低于采购预算的情形，如某附属医院全自动生化免疫分析流水线项目，该项目预算300万元、最高限价160万元，最终中标价格仅为1000元。问题根源在于，部分供应商将政府采购设备作为“价格战”第一竞技场，低价中标直接决定其后期专用耗材的排他性高壁垒市场份额；同时，部分采购人也默许以设备换耗材的隐性交易。对于具备完整生命周期的仪器设备，供应商往往先以超低价格中标，后期专用耗材因只能从唯一供应商处采购，通常需通过单一来源方式开展采购。若在设备采购环节未统筹考量专用耗材成本，采购人将难以在后期专用耗材采购中掌握议价主动权，也无法实现全生命周期使用成本的综合最优。

信息化建设项目：重点关注后续收费

对于信息化建设项目，2号文规定，在系统运行过程中，供应商不得在国家规定和合同约定之外以任何名义向相关服务对象收取费用。

信息化建设项目，如政府部门建设的公民个人信息查询系统，该系统通常提供免费查询服务，但如果个人需要在自助打印设备上获得纸质证明材料，相关收费标准可在采购合同中明确约定，由供应商向服务对象收取。考虑到信息化系统随经济社会发展不断调整，无法在现阶段一一列举并给予准确规定，有必要在政策文件中予以考虑。如果有国家规定的可以向服务对象收取的费用，应当允许供应商按照规定收取。例如，《国家发展改革委 国家数据局关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（发改价格〔2025〕65号）规定，开展公共数据资源授权运营的有关地区、部门和单位（简称授权主体），要按照相关规定登记公共数据资源，授权符合条件的运营机构（简称运营机构）进行数据治理、开发，向市场公平提供数据产品和服务。授权主体指导运营机构建立各类应用场景下可提供的数据产品和服务项目清单，对用于公共治理、公益事业的，免费提供；用于产业发展、行业发展的，可收取公共数据运营服务费。公共数据运营服务费实行政府指导价管理。

基于专业判断发起，依据专业经验认定

2号文中关于需要启动异常低价审核的情形，在规定的3种量化情形中保留了与265号文一致的表述。这说明经过一段时间的试行，相关办法具有实际的可行性，判定清晰，便于执行。在评审委员会认为供应商报价过低，可能影响产品质量或者无法诚信履约的其他情形中，增加了“基于专业判断”的要求。作为兜底性条款，在特殊情形下，对不属于明确列举情形但又可能侵害采购人合法权益的异常低价情形，允许发起审查，同时也充分尊重供应商自主报价、参与竞争的权利。既然不在明确列举的情形中，若评审委员会认为需要启动审查，则必须“基于专业判断”，不能毫无理由。

在评审委员会依据相关材料判断报价合理性时，2号文也明确强调“依据专业经验”。评审委员会的判定并非只要供应商提供了说明及证明材料，就必须认可。政府采购评审专家作为具备相应专业水平和相关资格的专业人员，其专业经验对评标工作至关重要，而政府采购相关法规也明确赋予了专家判定的权利。这一要求，既是对专家判定行为的基础性规范，也是2号文对专家权利的再次明确确认，有助于解决专家判定后因责任界定不清产生的后顾之忧。只要专家是按照2号文规定情形启动审查，并基于专业经验作出判定，其结果就应当得到充分尊重。

为加强对专家判断认定过程的监督，2号文明确：异常低价投标（响应）审查的启动原因、审查意见和审查结果应当在评审报告中记录，并随供应商提供的相关书面说明及证明材料，以及评审委员会有关互联网浏览、查询历史一并归档。这种安排，一方面赋予专家审查判定的权利，相信专家的专业力量，另一方面，需要对审查判定的程序、资料归档，做到有据可查，这也是落实评审专家对评审终身负责的具体保障。

允许阈值适度调整，遵守特别法规规定

2号文在具体启动异常低价审查的数值标准上，体现了对市场客观实际的尊重和对采购人自主权利的保障，将相关数值标准的最大限额提高到65％。采购人可以结合具体项目实际情况，提高第1项至第3项中启动异常低价投标（响应）审查情形的数值标准，但最高不得超过65％。例如，对于以人力服务为主要成本的项目，若项目对所有供应商的人员数量、岗位要求、当地最低工资标准，以及最低社会保险费、公积金缴纳基数和比例等要求一致，且项目对人员的综合要求不高，采购人在前期通过采购需求调查和市场调研测算出合理最高限价后，即可适当调高启动异常低价投标（响应）审查的数值标准。

2号文新增了“相关法律法规对供应商报价有规定的，从其规定”的表述。目前，我国产品定价主要分为3种机制：政府定价、政府指导价、市场调节价。《政府定价的经营服务性收费目录清单（2024版）》（国家发展改革委公告2024年第1号）对网络型自然垄断环节、重要公用事业和公益性服务、暂不具备市场化竞争条件的领域，实行政府定价。此类价格已明确规定了定价机制和浮动比例，若供应商报价低于规定下限，就应当启动异常低价审查机制。

细化证明材料要求，强调合理准备时间

为更有效地督促供应商提供具有针对性的证明材料，2号文对265号文的要求进行了具体化描述，包括但不限于原材料成本、人工成本、制造费用等，不再允许仅简单表述“符合要求”或“不低于成本”，而是需列明各项具体内容，作为与报价合理性相关的成本测算、依据说明等书面材料及必要证明文件。当然，鉴于证明材料要求有所提高，为保障供应商有充足时间准备并提交符合要求的材料，2号文也明确了合理时间为一般不少于30分钟。

由于最高限价已在采购公告、采购文件中明确，供应商在完成报价后，即可判断自身报价是否低于最高限价的45％。在此情况下，供应商完全可以在响应文件中事先准备好相关书面说明及必要证明材料，随投标（响应）文件一并提交，从而避免在评审现场重复提交。实践中需明确两点：一是供应商可选择不事先提供，这是其合法权利；二是即便供应商事先提供了相关材料，评审委员会仍可要求其在现场补充提交进一步材料，供应商需按要求配合提供。

保证必要数据可及，严守现场评标纪律

政府采购评审环节始终强调封闭评标原则，评审工作主要依据采购文件规定和供应商响应文件开展，不得参考其他无关内容；同时，明确要求对评审专家的通信工具及相关电子设备实行统一管控，由采购人或采购代理机构统一保管，对拒不上交的，采购人或采购代理机构可拒绝其参与评审工作，并及时向财政部门报告。但在异常低价审查环节，同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等，均是评审专家作出判定所需的必要信息。正因如此，2号文明确要求，采购人、采购代理机构应当为评审委员会在评审现场及时获取相关信息资料提供便利。评审委员会借助互联网等渠道查询相关信息的，应当严格遵守评审工作纪律，不得实施影响评审公正的行为。异常低价投标（响应）审查的启动原因、审查意见和审查结果应当在评审报告中记录，并随供应商提供的相关书面说明及证明材料，以及评审委员会有关互联网浏览、查询历史一并归档。

重点关注履约验收，协调分期实施项目

政府采购需实现从注重过程合规向注重结果实效的转变。相较于265号文，2号文专门新增了加强政府采购履约验收管理的条款：对报价触发异常低价投标（响应）审查程序后仍中标（成交）的供应商，采购人要重点关注其履约承诺、实际履约情况等。对可以分期实施的采购项目，实行分期考核、分期验收、分期支付，及时掌握供应商履约进展。例如，供应商中标（成交）后无正当理由拒不签订政府采购合同的，依法予以处理；供应商不履行合同或者未按合同约定履行合同导致验收不合格的，采购人应当依法追究其违约责任。

对于可分期实施的采购项目，应实行分期考核、分期验收、分期支付，及时掌握供应商履约进展。这一举措有利于保障财政资金使用安全，确保已支付资金获得相应回报，充分体现政府采购“物有所值”的核心理念。

结语

相较于265号文及《征求意见稿》，2号文为保障异常低价审查工作的可执行性，作出了进一步完善和修改。应深刻理解政策变化背后的深层原因和实际需求，唯有如此，才能在政策执行过程中做到心中有数，确保方向正确、不走弯路，执行到位、不打折扣，共同营造政府采购领域合理报价、充分竞争、优质优价的良好氛围。

（作者单位：江苏省招标中心有限公司）