贯彻执行本国产品标准应以《政府采购法》为根基

【摘要】《国务院办公厅关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》自2026年1月1日起施行，但其未明确界定既非本国产品也非进口产品的特殊品类，导致采购文件编制环节出现理解分歧与操作不统一的问题。文章通过梳理政府采购体系关于本国货物采购政策的相关规定，提出应以《政府采购法》相关条款作为实务操作的核心依据，同时呼吁财政部尽快出台配套细则，统一该类产品的采购操作规范，避免因操作不当引起质疑和投诉。

【关键词】本国货物；本国产品；进口产品；操作根基

《国务院办公厅关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（国办发〔2025〕34号，简称34号文）自2026年1月1日起施行。34号文是对《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第十条规定的真正落实，是政府采购活动领域的重要制度创新，也是优化营商环境、落实外资企业国民待遇的务实行动。

实施本国产品标准是政府采购政策的具体落实

《政府采购法》第十条明确规定，“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”“前款所称本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行”。政府采购应当采购本国货物，是法定的政府采购政策要求，但长期以来本国货物界定缺少规范性文件依据。34号文的出台，为政府采购本国货物判定提供了规范化操作指引。34号文围绕本国产品标准、本国产品标准的适用范围、对本国产品的支持政策、政策执行要求、争议处理等5个方面作出规定。

《政府采购法》表述为“本国货物”，34号文表述为“本国产品”，二者概念是否完全等同？货物一般指有形实物，产品的覆盖范围则比货物更为宽泛，据此可明确，本国货物包含于本国产品。结合财政部有关负责人就34号文答记者问（简称答记者问）中答复的：“《中华人民共和国政府采购法》第十条规定，政府采购应当采购本国产品，本国产品的界定依照国务院有关规定执行。”该官方解读直接将采购本国货物与采购本国产品画上等号，意味着《政府采购法》所述本国货物，即为34号文所定义的本国产品，后续本国产品的界定，统一以34号文件为法定依据。通过统一施行本国产品认定标准，采购本国货物的法定政策要求得以精准落地执行。

实施本国产品标准带来的实际操作重大调整

长久以来，因本国产品的界定缺少国务院规范性文件作为依据，采购人和采购代理机构编制采购文件时，依照行业惯例，将中华人民共和国关境内生产的货物，即国内生产的货物（国产）直接认定为本国产品，并依据《政府采购法》第十条要求设置采购文件的实质性条款：项目不允许采购进口产品时，设置合格货物来源为国产；项目履行进口产品核准手续、允许进口产品参与竞争时，设置合格货物来源为国产或者进口。34号文施行后，依据《政府采购法》第十条设置采购文件实质性条款的规则将带来重大改变：项目不允许采购进口产品时，设置合格货物来源为本国产品；项目履行进口产品核准手续、允许进口产品参与竞争时，设置合格货物来源为本国产品或者非本国产品。

本国产品不等于中国境内生产的产品

34号文中明确了本国产品标准：第一，在中国境内生产；第二，在中国境内生产的组件成本占比达到规定比例；第三，特定产品的关键组件、关键工序符合相关要求。通用产品需同时满足前两项条件，特定品类产品须3项条件全部达标，方可认定为本国产品。因此，本国产品并非简单等同于中国境内生产产品，也区别于传统认知中的国产货物，三者不能直接画等号。34号文专门设置3～5年过渡期，在分品类产品的境内组件成本占比硬性要求正式实施前，仅符合境内生产单项条件的产品，在政府采购活动中暂视同本国产品，过渡期内境内生产产品可临时等同于本国产品。

本国产品与非本国产品为相互独立的界定范畴。34号文规定：“政府采购活动中既有本国产品又有非本国产品参与竞争的，依法对本国产品给予价格评审优惠，对本国产品的报价给予20％的价格扣除，用扣除后的价格参与评审。当采购项目或者采购包中含有多种产品，供应商为该采购项目或者采购包提供的符合本国产品标准的产品成本之和占该供应商提供的全部产品成本之和的比例达到80％以上时，依法对该供应商提供的全部产品给予价格评审优惠，即对该供应商提供的全部产品的总报价给予20％的价格扣除，用扣除后的价格参与评审。”非本国产品不仅包含境外进口商品，还涵盖境内生产、但本土组件成本占比未达标的产品。

特殊产品如何操作处理

因本国产品不等同于中国境内生产的产品，在中国境内生产但境内生产组件成本占比未达规定比例的产品，同样属于非本国产品。这类特殊产品既非本国产品，也非进口产品，在34号文实施过程中应如何处理？由于34号文未作明确规定，实践中形成了两种截然不同的理解与操作方式：操作方式一是遵循《政府采购法》第十条政策要求，严格采购本国产品。当项目不允许进口产品投标时，我国境内生产的非本国产品亦不符合政策要求，不能参与竞争；只有当项目允许进口产品投标时，该类产品可与进口产品同等作为非本国产品参与竞争，但不享受本国产品优惠政策。操作方式二是无论项目是否允许进口产品投标，境内生产的非本国产品均可与本国产品一同参与投标，仅不享受本国产品优惠政策。上述两种操作方式在实践中均有应用且各有合理性，究竟哪种符合政府采购法律要求？

针对上述问题，财政部国库司（留言编号：7110219-qt34）的答复对此作出明确指引，咨询问题大致为：在不接受进口产品的货物采购项目中，是否应将“全部货物应为本国产品”设为资格条件？答复核心观点为：不接受进口产品投标（响应）的项目，仍可能存在非本国产品参与投标（响应）的情况；供应商出具产品《声明函》（即《关于符合本国产品标准的声明函》）是享受本国产品支持政策的先决条件，但不应作为资格条件；不出具《声明函》的，不得享受本国产品支持政策。

从咨询视角来看，咨询人认为不接受进口产品的项目应限定全部货物为本国产品，禁止非本国产品（含境内生产的非本国产品）投标，因存疑而咨询；从国库司答复可见，其观点倾向于操作方式二，明确不接受进口产品投标的项目应允许境内生产的非本国产品参与竞争，仅不得享受本国产品优惠政策。国库司答复虽不属于法律法规、部门规章或规范性文件，不具有法律效力，但作为财政部官方观点，对政府采购相关当事人行为具有广泛指导作用，直接影响项目操作及后续质疑投诉处理，可作为实践操作的重要参考依据，按此方式操作具备可行性。然而，未按此方式操作的操作方式一同样符合法律法规及34号文要求，具体依据如下：

首先，《政府采购法》第十条规定，“政府采购应当采购本国货物”。法律条文中“应当”通常表示义务性规范，即行为人必须按照某种方式行事或达到某种标准，体现法律的确定性与指导性，提供明确行为准则，对“应当”的理解应等同于“必须”。对于不接受进口产品的货物采购项目，要求货物为本国产品具有充分法律依据，政府采购采购本国产品应作为实质性要求；非本国产品（含境内生产的非本国产品）实质上不满足政府采购政策要求，不得参与竞争。这一论证在《政府采购进口产品管理办法》（财库〔2007〕119号）第四条中得到印证：“政府采购应当采购本国产品，确需采购进口产品的，实行审核管理。”该条款表明本国产品与进口产品相互对应，不允许采购进口产品时，应当规定采购本国产品，无可争议。

其次，操作方式一在允许进口产品投标时，也允许境内生产的非本国产品参与竞争，符合34号文“政府采购活动中既有本国产品又有非本国产品参与竞争的，依法对本国产品给予价格评审优惠，对本国产品的报价给予20％的价格扣除，用扣除后的价格参与评审”的要求。

最后，从34号文出台目的来看，国家通过明确标准推动国产组件比例提升，实现产品自主可控，鼓励并给予政策优惠的是本国产品，而非宽泛的国内生产产品；境内生产的非本国产品显然不属于鼓励范畴。同时，34号文要求保障外资企业国民待遇，无论内资还是外资企业，符合标准即可认定为本国产品，国家鼓励并给予优惠的核心仍是本国产品，而非单纯国内生产的产品。

综上，以《政府采购法》为法律根基，以34号文出台的目的为准绳，对于不接受进口产品投标的项目，采购文件虽不可将本国产品设为资格条件，但设置为实质性要求条款完全合理合法。即此种情形下仅允许本国产品参与竞争，并不违反法律与34号文精神，操作方式一与财政部答复的操作方式二均具有实践意义，采购人和采购代理机构可结合项目实际情况选择适用。

国务院或财政部宜出台规范性文件明确具体操作指引

针对同一情形，因政府采购当事人理解不同，会产生不同操作方式，进而导致操作不统一，并引发质疑与投诉风险。34号文规定，3～5年过渡期内，在分产品的中国境内生产的组件成本占比相关要求实施前，中国境内生产的产品一律视同本国产品。对于不接受进口产品的货物采购项目，只要是境内生产的产品，供应商均可出具《声明函》或财政部会同有关部门规定的有关证明文件，按照操作方式一或操作方式二，在中国境内生产的产品都可以参与投标，一般不会引发实质性纠纷，但两种方式仍存在潜在争议点：

操作方式一将本国产品列为实质性响应条款，供应商如果因为疏忽未提供《声明函》，会因实质性不符合要求被认定为无效投标，极易引发供应商质疑与投诉；操作方式二未将本国产品列为实质性响应条款，供应商可不提供《声明函》参与竞争、评审甚至中标（成交）。但34号文明确要求采购人、采购代理机构应当随中标、成交结果同时公告中标、成交供应商提供的《声明函》或财政部会同有关部门规定的有关证明文件，此类情形将面临无法同步公告的合规风险。同时，未提供《声明函》的供应商若中标成交，对提交合规《声明函》的供应商显失公平，既不符合《政府采购法》第十条的立法本意，也背离34号文政策初衷，同样可能引发质疑与投诉。一旦产生争议，因缺乏统一判定标准，采购及监管各方难以界定质疑投诉有效性。更为关键的是，过渡期结束后，分产品的境内组件成本占比要求开始实施，境内生产产品将不再直接视同本国产品，此时项目不允许进口产品投标时，境内生产的非本国产品参与投标是否有效，将引发更大争议。两种操作方式的适用边界与合规性，亟须国家出台规范性文件予以明确，以解决实际工作中的此类难题。若缺乏规范性文件指引，从上位法效力层级来看，应以《政府采购法》为操作根基，严格执行采购本国产品的政策要求，操作方式一完全符合法律规定，而操作方式二缺乏政府采购上位法及进口产品管理规定的支撑，在法律适用上存在明显短板。

（作者单位：宁波市国际招标有限公司）