政府采购本国产品政策实操困境与探索

【摘要】政府采购本国产品政策正加速走向“硬落地”，但规则理解偏差与执行尺度不一仍是当前实务中的突出痛点。文章以“一个适用、一个认定、一项优惠”三维操作框架为主线，结合典型案例，系统论证了统一认定细则与品类细分阈值的必要性。同时，从采购人、代理机构、供应商、评审专家、监管部门五类主体切入，呈现政策执行中的“喜”与“忧”，剖析政策落地的实际成效，指出各环节主体的精准履职是全链条协同的关键，亟须同步提升履职能力，以实现政策效果的整体释放。

【关键词】政府采购；本国产品；全部产品；责任与挑战

2025年10月，国务院办公厅发布《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（国办发〔2025〕34号，简称34号文），标志着我国政府采购支持本国产业发展的政策进入了新的制度化阶段。该政策自2026年1月1日施行以来，实际执行效果与政策预期之间仍存在显著张力。究其根源，政策文本的“复杂难懂”与执行情境的“高度异质”相互交织，导致政策在“最后一公里”的落地中面临困境。这一困境不仅体现出技术性规则的解释难题，更深层次地反映了在新型政策工具引入后，政府采购生态系统中各相关方的“责任—能力”结构亟待系统性调适的现实。

实践与应用——核心规则如何理解与操作

结合34号文实操环节的核心内容，笔者将其归纳为“一个适用、一个认定、一项优惠”。

“本国产品”标准的适用范围

本国产品标准适用于货物，包括政府采购货物项目和服务项目中涉及的货物。适用本国产品标准的货物，具体指《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号，简称31号文）中的货物类产品，但不包括其中的房屋和构筑物，文物和陈列品，图书和档案，特种动植物，农林牧渔业产品，矿与矿物，电力、城市燃气、蒸汽和热水、水，食品、饮料和烟草原料，无形资产，具体如表1所示。

“本国产品”的认定标准

“本国产品”的认定标准是政策的基石，必须满足以下3个要素：

第一，在中国境内生产。指在中华人民共和国关境内（不包括港澳台地区，但包括保税区等）完成从原材料、组件到成品的“属性改变”，即经过制造、加工，产生了名称、特征、用途全新的产品。仅进行简单包装或贴牌等工序不构成境内生产。

第二，境内生产组件成本占比达标。产品在中国境内生产的组件成本，需达到该产品总成本的规定比例。这个具体比例，将由财政部会同各行业主管部门，分产品类别在后续确定。

第三，特定产品的关键组件、关键工序符合要求。对于部分重要产品，在满足前述2项的基础上，还可能对其关键组件、关键工序在中国境内生产完成提出特殊要求。

值得注意的是，《财政部〈关于贯彻落实国务院办公厅关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知〉的意见》（财库〔2025〕30号）明确，“对医疗器械产品，取得药品监督管理部门授予的准字号医疗器械注册证的，属于在中国境内生产的产品”。该规定确立了医疗器械产品的特殊认定标准，与其他产品“根据实际判断”不同，医疗器械产品采用注册地标准，只要在中国关境内生产并取得药品监督管理部门颁发的“国械注准”注册证，即被认定为国产医疗器械。例如，一家外资企业在中国设立的工厂生产了一台超声诊断仪，并成功取得了国家药品监督管理局颁发的“国械注准”字注册证，那么这台设备在政府采购中就被认定为“本国产品”。

此处必须厘清一个关键概念：“非进口产品”不是“天生”等于“本国产品”。只有满足上述要素，才能被认定为本国产品。

“价格扣除”核心优惠政策

规则根据采购包内容不同而有所区别：若为单一产品采购包，则如果投标产品被认定为本国产品，则在评审时，可对其报价给予20％的价格扣除；若为多产品采购包，则如果供应商投标方案中，所有被认定为本国产品的成本之和，占其投标方案中全部产品成本之和的比例达到80％以上，那么评审时将对其全部产品的总报价给予20％的价格扣除。

假设在某高校“智慧教室信息化设备采购项目”项目中，供应商A的投标分项报价包括：智能交互教学一体机（总价40万元）、学生用学习终端（平板电脑）（总价30万元）、教室音频扩声系统（总价30万元），总报价为100万元。经核实，智能交互教学一体机和学生用学习终端（平板电脑）符合本国产品标准，教室音频扩声系统为非本国产品，各类情形如表2所示。

在投标方案同时符合本国产品认定标准和中小企业扶持政策的情况下，专门面向中小企业评审价格的计算方法为投标总价－全部产品总报价×20％；非专门面向中小企业评审价格的计算方法为投标总价－（投标总价×X％）－（全部产品总报价×20％）（注：X％为10％～20％）。那么，在采购单一产品的情况下（分项报价仅为货物报价），非专门面向中小企业的评审价格计算，最高优惠可达投标总价的40％。

需要注意的是，包含多种产品的采购包中，若供应商投标方案中所有被认定为本国产品的成本之和，占其投标方案中全部产品成本之和的比例超过80％，那么将对其全部产品的总报价给予20％的价格扣除。此处“全部产品”的概念尤为重要，根据财政部国库司的回复意见：全部产品是指货物或服务采购项目或采购包中包含的全部货物、服务产品。那么，什么是“货物、服务”产品？目前并无明确的解释。

政策理解的分歧与统一之必要

围绕“全部产品”这一关键概念，实践中形成了两种不同的理解路径。

第一种理解认为，全部产品总报价即指该采购项目或采购包的投标（响应）报价。2026年4月，上海市财政局、上海市经济和信息化委员会联合发布的《关于贯彻落实政府采购本国产品标准及政策有关事项的通知》（沪财采〔2026〕10号）明确，判断供应商提供的符合本国产品标准的产品成本之和占该供应商提供的全部产品成本之和是否达到80％以上的计算公式如图1所示。

上述货物成本指产品制造商的成本，服务成本指投标（响应）供应商的成本，“全部产品成本”指“符合本国产品标准的货物成本＋不符合本国产品标准的货物成本＋服务成本”。需要注意，此处并未将服务成本再细分为服务产品成本和其他服务成本，而是将所有的服务都认定为服务产品。

“供应商提供的符合本国产品标准的产品成本之和占该供应商提供的全部产品成本之和的比例达到80％以上的，其参与评审的价格扣除公式为：参与评审的价格＝全部产品总报价（即该采购项目或采购包的投标、响应报价）×（1－20％）”。由此可见，此处应理解为全部产品报价等于该采购项目或采购包投标（响应）的报价，此种计算方式，在实践中操作最为简便。

第二种理解则认为，全部产品报价不等于投标（响应）报价。此种观点认为：“全部产品报价”特指产品部分的报价，而“投标报价”通常指供应商提交的总报价，包含产品报价和非产品报价等所有价格。那么在计算价格评审优惠时，应当先扣除“非产品报价”部分，再进行价格扣除计算。衡量是否属于“产品”，可以参考31号文，目录中列出的A类（货物类）和C类（服务类）品目，即为货物产品和服务产品。

为直观呈现上述两种理解产生的差异，笔者以某学校采购一套信息系统为例。该项目为1个采购包，包含表3所示内容。

该项目为多产品采购包，如果供应商提交的投标方案中承诺本国产品的成本之和占全部产品成本之和的比例达到80％以上，那么即可享受20％的价格评审优惠。

若按照第一种观点计算评审价格，则参与评审的价格为300×（1－20％）＝240万元。若该投标方案中，满足小微企业政策优惠，需要支持本国产品和支持中小企业政策叠加计算时，假设采购文件中约定小微企业政策优惠为20％，那么该供应商的合计价格优惠为投标报价的40％，即最终评审价格为300×（1－40％）＝180万元。

若按照第二种观点计算评审价格，则当投标报价中出现非产品报价时，用扣除非产品报价之后的价格，即全部产品价格参与评审，参与评审的价格具体为（300－10）×（1－20％）＝232万元。若该投标方案中，满足小微企业政策优惠，需要支持本国产品和支持中小企业政策叠加计算时，假设采购文件中约定小微企业政策优惠为20％，那么该供应商的最终评审价格为投标总价－小微企业政策优惠－本国产品政策优惠，即300－300×20％－（300-10）×20％＝182万元。

若供应商分项报价表中，未将非产品报价单独列出，即运输费、保险费、税费、管理费等其他费用分摊至产品报价中时，此时全部产品价格等同于投标报价。

综上，两种理解出现了较大的偏差，同样的投标方案，因实施中政策理解不同，对供应商的价格评审出现了不同结果。为统一政策执行标准，维护政府采购市场的公平性、可预期性，建议财政部在后续政策执行过程中，以指南、案例解析或常见问题解答等形式，进一步明确“投标产品”等关键概念的具体判定标准和考量因素，以推动政策在全国范围内统一、规范执行。

值得注意的是，采购人、采购代理机构应当在采购文件中明确要求供应商对其提供的产品出具《关于符合本国产品标准的声明函》（简称《声明函》）或财政部会同有关部门规定的有关证明文件。多产品采购包投标时，供应商还应当提供“本国产品的成本之和占全部产品成本之和的比例是否达到80％以上”的承诺函。34号文中所附《声明函》系搭建框架，具体实施中，笔者建议在采购文件中增加格式如图2所示格式文本。

责任与挑战——政策执行中的“喜”与“忧”

任何新政策的落地，均会对现有生态产生深刻影响，各方都面临着新的责任与挑战。新政策的实施，本质上是将宏观产业支持目标通过采购链条分解、转化为微观主体责任的过程。34号文的落地，引发了一场深刻的责任重构，各方主体均面临新的角色期待与现实挑战。

对于采购人及代理机构，履职责任更为凸显

采购人和代理机构需要将政策要求嵌入从需求制定、文件编制到履约验收的全流程。核心责任包括：在采购文件中明确要求供应商提供《声明函》，前述多产品采购包符合本国产品标准产品成本占比的承诺；评审阶段依法执行价格扣除，并随中标结果一同公告相关证明文件。同步相伴的落地挑战同样突出：如何将原则性政策语言转化为可供评审操作的具体标准和清晰条款，对从业人员专业素养提出更高标准；政策落地后供应商咨询、质疑投诉乃至行政复议、诉讼风险同步上升，倒逼代理机构完成身份转型——其角色将从传统的流程组织者，向兼具政策解读、风险预判与争议处置能力的综合管理者转变。

对于供应商，机遇与压力并存

供应商可凭借合规声明享受价格扣除政策红利，但同时需承担对等合规义务：一是对自身声明内容真实性承担举证责任；二是多产品项目下复杂的成本核算责任，精确计算本国产品成本占比是否达到80％的优惠门槛；三是政策争议处置过程中完整举证的责任。落地难点在于，企业需重新梳理、评估自身供应链布局，同步调整投标竞争策略，还要应对日趋白热化的市场角逐。

对于评审委员会，专业公允判断是履职核心

评审专家的责任是依法执行价格扣除优惠，并对供应商提交的《声明函》进行审查。专家往往需要在有限的评审时间内，做出专业判断，尤其是在面对多产品采购包、政策叠加计算等复杂情况时压力较大。这就要求专家拓展知识储备，在原有行业技术标准基础上，补充掌握成本核算、产业扶持政策、国际贸易相关规则，专业评审判断的复杂程度显著提高。

对于财政部门，是规则的守护者与仲裁者

财政部门要通过组织培训、政策宣讲等方式，统一思想认识，制定切实可行的落实举措；持续压实采购人的责任意识，加强对评审专家和供应商的监督指导，及时总结典型实践经验，营造有利于政策实施的良好环境，保障34号文顺利实施。

财政部门承担政府采购全流程监管与投诉处置职能，在处理涉及本国产品标准及相关政策的投诉或者开展监督检查时，要加强与有关部门的协调，必要时可以会同当地工信等有关部门，引入会计师事务所等专业机构，对产品和组件的生产地、工序完成地以及组件成本占比等进行核实、鉴定。一经查实供应商虚假申报、冒充本国产品等违规行为，依法依规予以严肃处理；面对技术性较强的疑难争议，同步联动专业机构开展核查鉴定。因此，如何统一执法尺度、平衡政策多重目标，是监管面临的核心挑战。

可以看出，34号文将政府采购全链条各方主体联结为紧密的责任共同体。政策落地成效，依托各环节主体精准履职，亟须全链条同步提升履职能力：采购人与代理机构提升将政策目标转化为精准采购需求的能力；评审专家深化对认定标准的理解，掌握复杂评审规则；供应商加强自我诊断与合规举证能力，并以此为契机优化供应链、加大研发，从“成本优势”转向“价值优势”；监管部门持续提升专业核查、纠纷化解、跨部门协同处置综合能力。

（作者单位：湖北省招标股份有限公司）