从“软指引”到“硬规范”——基于1358号文切实履行好招标人主体责任

国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）等八部委联合印发的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文）自2026年1月1日起施行。该文件全面丰富了招标人主体责任的内涵，显著提升了对招标人在招投标活动行为中的规范效能，虽不具有强制性，但对招标投标工作的指导性极强，其中蕴含的监管导向，值得招标投标全行业深入研读与学习。

准确理解1358号文的制度定位与效力

该文件以“指引”命名，核心目的即明确其非强制性。从1358号文整体结构来看，文件未设置罚则章节。这意味着，即便招标人存在未遵守1358号文的情形，如果没有触犯其他法律法规，监管部门无法根据1358号文对其实施处罚。1358号文的制度定位本质上属于行政指导，旨在指导招标人规范履职，而非施加强制性约束。然而，若因此轻视1358号文的规范效力，则难免过于片面。究其原因，主要有三：

其一，八部委联合印发1358号文，本身就传递出八部委明确的监管态度。尤其是在《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）处于修订进程中，行业法律体系即将迎来重大调整的立法背景下，1358号文实则以规范性文件为载体释放立法导向，这一信号足以引起招标人高度重视。

其二，从规范性文件制定政策来源来看，1358号文的上位指导依据层次较高。八部委在印发1358号文的通知中明确指出，1358号文是“为贯彻落实《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，简称21号文），压实招标人主体责任”而制定的。而21号文立足全国招标投标市场全局而非特定行业领域，更具有全局性指导意义。这一属性也强化了直接承接落实该文件的1358号文的实际适用效力。

其三，从制度体系建设来看，1358号文的配套监督机制已较为成熟。21号文要求，将国企组织招标和参与投标纳入经营投资责任追究制度从严管理，而1358号文正是为落实该要求而制定出台。1358号文第四十条规定：“国有企业招标人要将主体责任履行情况纳入企业生产经营责任落实情况，主动向国资监管部门报告。”

联合印发1358号文的主体包括国务院国有资产监督管理委员会（简称国务院国资委），这意味着1358号文中关于招标人行为的规范，直接体现了国务院国资委对国企招标人的要求与态度。而按照《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号）划定的必须招标范围，国企招标项目占据了相当大的比例。1358号文对国企招标人的约束效力，实则与国务院国资委单独印发的规范性文件相当，后续审计工作亦会以1358号文为依据，对招标人的履职行为开展审查。这一效力在1358号文中也有明确支撑。1358号文第四十条规定：“招标人履行主体责任情况，应当作为其上级主管部门实施监督管理的重要内容，并可以作为纪检监察、审计等监督的参考。”责任追究、审计等后续实质性监管措施，均以1358号文为蓝本，无疑会显著强化1358号文对国企招标人的实际约束力。

1358号文显现出招标投标与政府采购领域有机融合的趋势

从1358号文具体行文可见，其吸纳了政府采购领域诸多成熟的有益实践。这不仅能进一步破解招标投标与政府采购领域由于《招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）冲突所造成的事实执行难题，更为我国加入《政府采购协定》（Government Procurement Agreement,GPA）之后，多数国企与政府采购主体适用同一采购规则预留了制度平滑衔接空间。

其一，充实招标政策功能内涵。1358号文第四条规定：“招标人要按照国家有关规定，在招标投标活动中落实支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等有利于实现国家经济和社会发展政策目标的要求。”这实则明确了招标投标的政策功能导向——而现行《招标投标法》与已经向社会公开的《中华人民共和国招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》（简称《招标投标法（修订征求意见稿）》），均未涉及招标投标政策功能的相关内容。《招标投标法（修订征求意见稿）》仅在第五条规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，兼顾优质、经济和高效。”反观《政府采购法》第九条明确要求：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”2022版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》在此基础上新增了“维护国家安全”“支持科技创新”“支持绿色发展”“维护弱势群体利益”等要求。将1358号文与上述法律文件作比较，不难看出制度制定者对政府采购领域成熟经验的借鉴与取舍。

其二，明晰招标需求管理内涵。1358号文第十条规定：“对于确定要进行招标的项目，招标人应当通过市场调研、咨询论证等方式，明确招标需求，策划招标方案，确定招标工作进度安排、标段划分、技术和商务要求、招标绩效评价、内部监管机制等事项。”这是招标投标领域对招标人“明确招标需求”的主体责任及招标需求核心内涵作出的最详尽规定，是对《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）施行有效经验的选择性吸收。此外，1358号文第十三条第一款“招标人要根据标准招标文件（示范文本），按照招标方案，高质量编制招标文件，明确招标项目的技术要求、资格审查标准、投标报价要求、评标标准、定标方式以及拟签订合同的主要条款等事项”的要求，本质上也属于招标需求管理范畴。

其三，在招标投标领域引入政府采购全生命周期管理的实践内容。1358号文第十四条第一款要求，“招标人要综合考虑招标项目的技术、质量、安全等因素和项目建设、使用、维护、拆除、更新等全周期综合成本，科学选择评标方法”；第四款明确，“对于需要由中标人继续长期提供运维、更新、升级等服务的项目，招标人应当要求投标人结合全周期综合成本进行报价，不得仅就个别产品或者服务进行报价”。可以预见，以全生命周期视角审视招标投标与政府采购项目，将成为行业共识。

其四，强化招标投标全过程管理严密性。在招标前管理环节，1358号文将政府采购领域的采购意向公开、采购文件公示制度引入招标投标领域。1358号文第十六条规定：“招标人要结合项目特点和需求，以月度、季度或者年度为周期发布招标计划，载明招标项目概况、投标人主要资格条件等信息，供潜在投标人知悉和进行投标准备。因不可预见的紧急情况实施招标的除外。对于涉及公共利益、社会关注度较高的项目，鼓励招标人提前公示招标文件。”

在招标过程管理环节，1358号文在招标投标领域“低于成本投标”相关规定的基础上，引入政府采购领域“异常低价投标”的概念。1358号文第十四条第三款规定：“对于供应充足、潜在投标人竞争比较激烈的招标项目，招标人要在招标文件中明确判断‘可能低于成本或者影响履约的异常低价投标’的标准和评标委员会的处理程序。”鉴于政府采购领域已形成较为成熟的异常低价判定标准，招标人在实操中落实1358号文要求时可参照借鉴。

在招标后管理环节，1358号文引入政府采购评价机制。1358号文第三十条规定：“中标结果确定后，招标人要配合评标专家库组建单位，对评标专家履职情况进行评价。”同时，1358号文直接将政府采购领域“档案保存不少于15年”的要求引入招标投标领域，并明确界定了招标投标档案的定义。1358号文第三十四条规定：“招标人要加强招标投标资料管理，及时收集、整理、归档招标投标交易和合同履行过程中产生的各种文件资料和信息数据，包括招标事项核准文件、招标计划公告、招标公告、招标文件、招标文件变更内容、投标文件、开标过程记录、评标过程记录、评标报告、评标报告审查材料、定标过程记录、中标结果公平性自查资料、中标通知书、合同文本、合同变更内容、公示、异议处理以及其他有关资料，并采取有效措施确保招标投标资料的完整和安全。招标投标资料保存期限不少于15年。”这一规定对招标投标档案管理具有重要意义。

1358号文的独有制度创新之处不容忽视

鉴于招标人与采购人不同的特点与法律地位，1358号文结合招标投标实操场景，推出了诸多贴合行业实际的创新举措，具有极强的实践启发价值。

第一，1358号文对招标人主体责任作出了较为详细的定义。1358号文明确，招标人“对招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任”。为“保障主体责任落实”，“招标人要建立招标投标事项研究决策、合规审查、监督纠错、绩效评价、风险防控等管理机制”。这一界定与机制要求，无疑使招标人的主体责任更加完整、严密、具象化。

第二，1358号文搭建了招标与非招标的管理衔接桥梁。1358号文第九条规定：“对不属于依法必须进行招标范围的采购项目，企业或者项目单位要结合项目技术特性、同类项目历史交易情况、潜在投标人的市场竞争情况等，综合考虑招标的成本、效率、效益，科学确定是否招标。对于招标成本高或者无法进行有效竞争的项目，原则上不进行招标。对于不招标的项目，企业或者项目单位可以选择询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购等方式开展采购活动。企业或者项目单位可以结合实际，对于不招标的项目类别和标准，作出具体规定。”这一规定，无疑给招标人吃了一颗“定心丸”，打消“为了招标而招标”的顾虑——尤其对国企而言，不必为了应付审计压力而强行招标。同时，1358号文提及的询比采购等非招标采购方式，与国务院国资委、国家发展改革委联合印发的《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号，简称53号文）规定的非招标采购方式实现无缝衔接，大幅降低了招标人实操执行成本。

第三，1358号文进一步优化了招标方式。1358号文第十一条规定：“对于同类型、重复性招标项目，招标人可以结合项目实际，采用框架协议招标、集中招标等方式实施，提高组织效率，降低招标成本。”其中，框架协议招标、集中招标在招标投标领域虽然没有监管机关发文作出统一定义，但行业内对“框架协议招标以确定入围供应商为核心”“集中招标可形成带量采购价格优势”已有共识。后续即便暂无其他规范性文件对这两种招标方式作出统一界定，也不影响招标人在遵循两种招标方式核心精神的前提下自主探索实践。

第四，1358号文在招标投标领域引入了合规审查机制。1358号文第三条第二款规定，“招标人要建立招标投标事项研究决策、合规审查、监督纠错、绩效评价、风险防控等管理机制，保障主体责任落实”；第十三条第二款规定，“招标人要建立招标文件合规审查机制，组织力量对招标文件是否符合国家强制性标准、是否存在排斥限制潜在投标人情形、资格审查标准和评标标准是否科学合理等进行审查，确保招标文件合法合规、科学合理、符合需求”。此前，招标投标领域的公平竞争审查已形成行业共识，其标志性文件为2024年4月印发的《招标投标领域公平竞争审查规则》（国家发展改革委等八部门令第16号）。2022年10月，交通运输部办公厅发布的《关于进一步支持公路建设领域中小企业发展的通知》（交办公路〔2022〕59号），还鼓励建立依法必须招标公路建设项目招标文件公平竞争审查机制。如果对招标文件进行公平竞争审查主要是为防范招标文件中出现排除、限制竞争的条款，那么1358号文确立的合规审查机制，相当于将原本主要适用于政府规范性文件的合法性审查、公平竞争审查的核心内涵，实质性应用于招标投标领域，显著提升了招标人主体责任的制度分量与实践要求。

1358号文第十五条进一步明确，招标人应当根据项目特点和合规管理需要，在招标文件中明确拟进行重点核查的异常投标情形，具体包括“（一）法律法规规定视为串通投标的情形；（二）投标文件异常一致；（三）投标活动异常关联；（四）通过受让、租借、挂靠资质投标，伪造、变造资质、资格证书或者其他许可证件，提供虚假业绩、奖项、项目负责人等材料。”同时，1358号文明确了招标人发现前述核查问题后的制约措施，如招标人可以在招标文件中明确规定：投标人出现前述异常投标情形的，不予退还投标保证金。

为了防范招标人不当扩大使用前述权限，1358号文同步规定：“招标人在招标文件中设置前款第（二）（三）项的具体情形的，应当允许投标人向评标委员会、招标人作出解释说明。”

第五，1358号文深化了招标人与招标代理机构执业关系规制。1358号文第十七条规定：“招标人委托招标代理机构组织开展招标活动的，要在委托代理合同中，明确招标代理机构及其从业人员开展业务权限、范围和行为规范，并针对招标代理机构违规行为明确约定具体的解约条件和违约责任。招标人要对招标代理机构开展业务进行全过程监督，督促招标代理机构依法合规开展业务。”当前，全行业已经开始重视招标人与代理机构委托代理协议的签订，1358号文在此基础上进一步提出招标人对代理机构的全过程监督要求。此外，1358号文第十八条明确，招标人因异议而修改完善招标文件的，需要“以书面形式”通知所有获取招标文件的潜在投标人。实践中此类操作一般都要由代理机构完成，上述要求进一步强化了招标人使用代理机构的规范性要求。招标人需要在委托代理协议中对代理机构的职责与违约责任约定作出更细致的约定，提升对代理机构的管理规范化水平。

第六，公平性审查制度初步建立。2025年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议，提出“规范政府采购和招标投标，加强对中标结果的公平性审查”。但关于审查的具体标准、流程等，尚未出台专门规范性文件。1358号文第二十九条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人要在定标环节，对招标投标活动的全过程公平性进行全面自查，并随招标投标情况书面报告一并提交有关行政监督部门。行政监督部门通过随机抽查、受理投诉等方式，加强中标结果公平性审查。”可见，中标结果公平性审查由两部分组成：一是招标人的全流程自查及结果报送，二是行政监督部门的抽查监管。审查范围覆盖全部公平性原则违规情形，具有全面性。

第七，首次提出招标全过程后评价要求。1358号文第三十七条规定：“招标人要在与中标人签订合同后30日内，对招标全过程的科学性和合理性进行后评价，分析招标过程中存在的问题不足，并有针对性地采取改进举措。”这种明确时限、要求招标人对招标全过程开展评价复盘的制度设计，在业界尚属首次。

1358号文全面敦促招标人主动承担责任

1358号文的多项规范均释放出同一信号，即未来招标人需进一步强化对招标投标工作的责任意识与掌控力，主体责任更趋繁重。

其一，强化投标材料核验的主动性要求。1358号文第十九条第一款、第二款规定：“投标人以保函（保险）等形式提交投标保证金的，招标人要对保函（保险）的真实性和有效性进行核验。保函（保险）真实性和有效性不足的，招标人应当拒收投标文件，或者由评标委员会依法否决该投标。招标人可以在招标文件中，规定核验保函（保险）真实性有效性的具体方法。”

其二，提升开标过程的规范性要求。《招标投标法》有对记录开标过程的原则性规定，甚至已经细化到第四十四条第三款规定的“投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出，招标人应当当场作出答复，并制作记录。”1358号文第二十一条在此基础上，新增“招标人要全程记录开标过程，并在开标一览表上签字确认”的要求。“全程记录”的要求，使得招标人不仅需要记录开标异议这样的非正常开标环节，也要记录所有开标的细节，包括各类异常情况，如因为投标人扰乱开标现场而导致的开标失败等。

其三，凸显评标过程中招标人代表的履职价值。1358号文第二十四条详尽规定了招标人代表的职责，具体包括：1.公正独立地对投标文件进行评审和比较；2.发现评标专家存在发表倾向性意见、进行诱导性发言、不按招标文件规定的评标标准和方法评标等违规行为的，要予以提醒、劝阻，做好记录并向评标专家库组建单位和有关行政监督部门报告；3.发现投标人报价异常的，应当提议评标委员会进行研究，并要求该投标人作出说明并提供相关证明材料；投标人不能合理说明、证明的，应当提出否决该投标的评标意见；4.发现投标人存在业绩造假、资质伪造、围标串标或者其他违法嫌疑的，要提议评标委员会按照法律法规和招标文件规定进行处理；达到招标文件规定的否决投标标准的，应当提出否决该投标的评标意见；5.其他招标人代表应当履行的职责。其中，第二项、第三项、第四项对招标人代表的要求，在以往实践中即便招标人代表未落实，通常也不会被追责，核心原因是缺乏明确规定。此次1358号文通过“要”“应当”等表述明确规范招标人代表的行为，可见监管层面对招标人代表规范履职的重视。此外，1358号文进一步要求：“招标人要督促招标人代表认真做好评标准备，仔细研读资格预审文件和招标文件，充分掌握其中的资格审查和评标标准、可能低于成本或者影响履约的异常低价投标的识别处理要求、否决投标的情形和判定方式等。”这一要求进一步压实了招标人的管理责任，提升了招标人代表履职尽责的“动能”。

其四，强化定标环节的主体责任与审查义务。1358号文第二十六条规定：“招标人对定标负主体责任。招标人应当从评标委员会推荐的中标候选人范围内，按照法律法规规定和招标文件明确的定标要素及优先顺序，自主研究确定中标人。招标人要对定标活动实行全过程记录和可追溯管理。”这一规定不但明确了招标人定标的主体责任，其“按照法律法规规定和招标文件明确的定标要素及优先顺序，自主研究确定中标人”的表述，更体现了对当前多地试行“评定分离”改革的包容态度。

招标人对评标结果的审查责任也得到显著强化。1358号文第二十五条明确了招标人审查评标报告6项必须核查的评标异常情形，分别为：1.评标委员会未按照招标文件规定的评标标准和方法进行评标；2.评标委员会对客观评审因素评分不一致，评分畸高、畸低，或者计算错误；3.评标委员会未对可能低于成本或者影响履约的异常低价投标和严重不平衡报价进行分析研判；4.评标委员会未依法通知投标人进行澄清、说明；5.评标委员会对应当否决的投标未予否决，或者存在随意否决投标的情况；6.其他评标委员会不客观不公正履行评标职责的情形。针对上述异常情形，招标人不能当“甩手掌柜”，必须要求评标委员会复核、纠正，若发现其存在违法情形，依法应当给予行政处罚的，应当向行政监督部门报告并配合调查取证。

1358号文第二十七条还规定了招标人在定标过程中可以取消中标人资格的4种情形，分别为：1.存在弄虚作假、围标串标等违法情形，不符合中标条件的；2.资质、业绩、人员资格、信用、财务状况、生产条件等不符合中标条件的；3.因经营、财务状况发生较大变化，可能影响其履约能力的；4.不按照招标文件要求提交履约保证金的。

其五，进一步明确履约评价环节的招标人责任。1358号文除明确招标人有督促中标人及时足额提交履约保证金的责任外，还对招标人履约跟踪督促和供应商考核评价提出要求。例如，1358号文第三十二条明确，中标人要求变更合同金额超过中标合同金额10％，或者拟分包金额超过招标文件约定分包金额10％的，招标人要组织力量对履约情况进行全面审核，并充分研究论证合同变更的必要性和合规性。招标人还要对中标人主要人员到岗履职情况等履约行为进行跟踪督促。

1358号文第三十五条第二款规定：“招标人建立供应商考核评价机制的，应当公布考核评价内容，并在招标文件中作出说明。”此前，53号文已要求中央企业对合格供应商进行考核评价，1358号文在此基础上，进一步强化了招标人对供应商的考核评价要求。

其六，重点强调招标人主动维权义务。1358号文第三十六条强调了当投标人、招标代理机构、评标专家等3类主体存在损害招标人利益的行为时，招标人不仅需要向行政监督部门报告，还应履行主动维权义务。具体而言，若招标代理机构存在违规从事代理业务，或者与投标人、潜在投标人私下接触、相互串通损害招标人权益的，招标人应当向招标代理机构追究赔偿责任。当评标专家与招标代理机构、投标人或者其他利害关系人私下接触、相互串通、不客观不公正履行评标职责的，招标人应当向评标专家追究赔偿责任。这些要求大幅压缩了实践中招标人怠于行使主动维权行为的空间。

在投标保证金退还问题上，1358号文进一步赋予招标人更强的话语权。此前仅有《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十五条、第七十四条规定的招标人不予退还投标人投标保证金的情形，分别是投标人撤销已提交的投标文件的（可以不退还）、中标人无正当理由不与招标人订立合同的、在签订合同时向招标人提出附加条件的、不按照招标文件要求提交履约保证金的。此次1358号文进一步明确，若投标人通过弄虚作假、相互串通、借用资质等违法手段谋取中标的，招标人可以按照有关规定和招标文件约定不予退还投标人提交的投标保证金。这一规定对投标人形成了有效震慑。

结语

总体而言，1358号文虽然为不具强制力的“软指引”，但真正树立了“硬规范”，为招标人如何履职担责划出“硬杠杠”。需要说明的是，鉴于1358号文的法律层级仅为规范性文件，其稳定性不及法律、行政法规与部门规章，其中行之有效的措施，后续有望升级规范层次予以固化。同时，不排除部分措施会在综合考虑实践情况后予以进一步调整优化。