34号令第十五条：厘清招标代理费用权责边界

【摘要】34号令第十五条明确了招标代理服务费用的支付主体与费用边界，既确立了强制性要求，又保留了当事人意思自治的空间。文章从条款内容入手，深入解析其规范意旨、适用条件与实践意义，并结合当前市场环境，探讨其在地方执行、行业监管、争议解决等方面的制度挑战与完善路径，旨在为相关主体提供合规指引与实务参考。

【关键词】招标代理；服务费用；强制性；约定优先；费用边界

2025年10月，国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）等六部委联合发布的《工程建设项目招标代理机构管理暂行办法》（国家发展改革委等六部委令第34号，简称34号令）第十五条（简称第十五条）作为规范招标代理服务费用的核心条款，在招标投标领域引起了广泛讨论与关注。该条款既确立了“招标代理服务费用应当由招标人支付”的强制性要求，又保留了“另有约定的，从其约定”的意思自治空间，同时明确划定了代理费用的范畴边界。这一规范设计在统一付费原则的同时，也引发了关于强制性要求与约定优先的适用边界、合同自由与行政监管的平衡、市场公平与效率兼顾等深层次问题的思考。

第十五条内容解读

要深入理解第十五条的规范意旨与规范逻辑，首先需从其条文结构入手，分别剖析该条第一款与第二款所确立的规则体系及其内在联系。笔者将逐款展开分析，厘清其在理论与实务中的适用要点。

第十五条第一款

1.强制性要求与“约定优先”的边界

第十五条第一款确立的“招标代理服务费用应当由招标人支付”原则，是我国招标投标法体系一贯立场的延续。这一规定的法理基础在于：招标人是招标活动的发起方和最终受益者，理应由其承担招标过程中的专业服务费用。这一安排有利于降低投标人参与门槛，促进市场充分竞争。然而，“另有约定的，从其约定”这一但书条款的引入，在原则适用之外开辟了弹性空间。该规定体现了现代行政法对市场主体意思自治的尊重，亦契合“法无禁止即可为”的私法精神。但这种弹性空间并非无边无际，其适用必须满足以下前提条件：

第一，“另有约定”必须是招标人、代理机构与投标人三方共同的意思表示。任何两方之间的约定，若未获第三方明确同意，均不能对抗第十五条确立的强制性要求。若招标人与代理机构单方面约定由中标人承担费用，但未在投标截止时间前确定并告知所有投标人，则法律效力存疑。

第二，约定的内容不得违反法律、行政法规的强制性规定。例如，部分地区明确规定，“凡国家投资工程建设项目招标代理费原则上由招标人支付；政府投资工程建设项目一律由招标人支付”。在这些地区开展项目时，若约定将本应由招标人承担的费用转嫁给投标人，可能违反强制性规定。

第三，约定必须符合公平原则和诚实信用原则。招标人利用优势地位，违规要求投标人接受不公平费用分摊条款的行为，即使形式上有“约定”，也可能因显失公平而被认定为无效。

2.“另有约定”的实体与程序要求

“另有约定”的合规有效不仅需要实体上的正当性，也需要程序上的合规性。在实体正当性层面，判断“另有约定”是否合理可考虑以下因素：费用分摊是否与各方获得的利益相匹配；是否会对不同规模的投标人造成歧视性影响；是否会不合理地增加投标人的成本负担，从而限制竞争；是否符合行业惯例和交易习惯等。在程序层面，约定招标代理服务费用的程序是否合规，需要重点关注以下3个方面：

其一，透明度要求。任何偏离第十五条强制性要求付费原则的约定，必须在招标文件中明确披露。隐蔽的、事后才披露的费用安排不仅违反程序正义，还可能构成欺诈。

其二，协商一致性。“约定”应当建立在各方平等协商的基础上，明确费用约定告知和确认程序，确保投标人的意思表示真实、自愿。

其三，时间节点。费用分担约定应当在投标截止时间前确定并告知所有投标人，不得在评标过程中或确定中标人后单方面增加或变更费用安排。这种事后变更不仅违背招投标程序的基本要求，也可能对中标结果产生实质性影响。

第十五条第二款

第十五条第二款明确禁止将评标场所服务费、评标专家劳务费等不属于招标代理服务范畴的费用计入代理费用，这一规定具有重要的实践意义。长期以来，招标代理服务费用边界模糊、各项费用混同的问题始终困扰着业界，不仅容易引发争议，也给监督管理和审计核查带来困难。

招标代理服务费用的核心范畴应当限于代理机构提供的专业化服务，包括但不限于：提供招标前期咨询、拟订招标方案、编制招标文件（含资格预审文件）、组织现场踏勘并答疑、组织开标评标、协助招标人定标、协助合同签订等与招标代理直接相关的服务和工作成果。34号令第三条已对招标代理业务范围作出了明确界定，这些服务的价值体现在代理机构的专业知识、经验和劳动投入上。

非代理服务费用的剥离是第十五条第二款的重点。评标场所服务费属于场地租赁和使用费用，与代理服务的专业价值无直接关联；评标专家劳务费是专家智力劳动的报酬，应单独列支。将这些费用与代理服务费用混同，不仅模糊了费用性质，还可能成为不合理收费的隐蔽渠道。

推行费用清单化管理是落实第十五条的有效路径。建议招标代理机构在服务合同中明确列出费用构成，区分招标代理服务费用、第三方服务费（如评标场所服务费）、代收代缴费用等不同类别，并按照实际发生原则据实结算。这种透明化的费用管理方式，既有利于各方监督，也有助于提升行业专业化水平。

第十五条内容的延伸思考

在理解条款内容的基础上，有必要将第十五条置于更广阔的制度背景与市场实践中加以审视。条款的实施效果不仅取决于其自身的规范设计，更依赖于地方执行、行业监管、争议解决等配套机制的协同推进。因此，笔者从4个维度展开延伸思考。

统一地方执行口径

第十五条在实践中的实施效果很大程度上取决于地方执行口径的统一性。当前，由于缺乏全国统一的监管标准，各地对招标代理服务费用的监管尺度存在差异，部分地方仍沿用已被废止的按中标金额比例收费的旧模式，这与34号令倡导的按服务价值收费的原则存在一定冲突，规范统一监管标准具有3个方面的重要意义：

第一，统一监管标准的必要性。招标投标活动常常跨区域进行，统一的费用监管标准有助于降低制度性交易成本，促进市场要素自由流动。建议国家发展改革委加强对地方实施细则的指导和协调，确保第十五条在全国范围内的统一理解和适用。

第二，避免变相突破强制性要求。实践中需警惕部分变相规避第十五条的做法，如将代理服务费用包装成“咨询费”“管理费”等其他名目，或通过“阴阳合同”掩盖真实费用安排。监管机构应加强合同备案审查和事后监督检查，确保法规精神落到实处。

第三，促进市场公平竞争。统一的收费标准和规则有助于营造公平的竞争环境，防止招标人利用费用分摊作为筛选投标人的隐形工具。特别是对于中小企业而言，不合理的费用负担可能成为其参与市场竞争的实质性障碍。

平衡市场竞争与行业监管

第十五条的规范意旨之一，是通过规范招标代理服务费用管理促进招标代理市场的健康发展。在这一制度落地过程中，需统筹平衡市场各方主体的合法利益关系。理想状态下，招标代理服务费用应反映服务质量、专业水平和劳动投入，而非简单地与项目投资额挂钩，这就要求行业建立科学的质量评价体系和差异化收费标准，使优质服务能够获得合理回报。但完全市场化定价可能引发低价恶性竞争，导致代理机构为维持利润而降低服务投入，进而影响服务质量，最终损害招标质量和项目效益。因此，建议行业协会制定服务标准和收费指引，引导市场形成良性竞争秩序。

针对不同性质的项目应当实行差异化对待，对于政府投资项目的招标代理服务，应当实行更加严格的费用管控，原则上不应允许“另有约定”偏离强制性要求的付费原则；对于社会资本投资项目，则可以给予更大的合同自由空间，但仍需符合公平竞争和市场秩序的基本要求。

健全投诉争议处理机制

第十五条的实施必然伴随争议的产生，建立健全的投诉争议处理机制至关重要。在实践中，可考虑构建多层次、多元化的纠纷解决路径：

其一，行政投诉渠道。投标人或其他利害关系人可就违反第十五条规定的行为向项目审批部门或招标投标监督部门投诉。处理此类投诉时，监管机构应重点审查：费用约定是否透明公开；是否符合三方协商一致原则；是否存在强制或变相强制；是否违反公平竞争原则。

其二，合同争议解决。对于“另有约定”的履行争议，招标投标各方可通过协商、调解、仲裁或诉讼等民事途径解决。法院或仲裁机构在审理此类案件时，应综合考虑行业惯例、公平原则和合同目的，合理确定各方权利义务。

其三，典型案例指导。建议监管机构定期发布违反第十五条的典型案例，明确处理标准和尺度，为市场主体提供行为预期。这些案例应涵盖各种类型的违规情形，如隐蔽收费、强制转嫁、费用混同等，形成明确的行为指引。

其四，行业自律机制。招标代理行业协会可通过制定行业规范、建立诚信档案、实施自律惩戒等方式，引导会员单位合规经营。对于严重违反第十五条的机构，可采取行业通报、限制执业等自律措施。

完善实施第十五条的配套建议

为确保第十五条在实践中发挥预期作用，笔者结合行业现状提出以下配套建议：

第一，制定实施细则。建议国家发展改革委牵头制定第十五条的实施细则，明确“另有约定”的合法要件、程序要求、费用清单标准、违规处理措施等具体问题，为市场主体提供清晰指引。

第二，推行标准化合同。制定招标代理服务合同示范文本，将第十五条的要求转化为具体合同条款，明确各方权利义务，减少约定不明引发的争议。

第三，加强信息披露。建立招标代理服务费用信息披露平台，要求招标人公示费用安排和实际支付情况，接受社会监督。特别是对于使用国有资金的项目，费用信息应更加透明。

第四，开展专项培训。面向招标人、代理机构和投标人开展专题培训，深入解读第十五条的规范意旨和具体要求，提升各方合规意识和操作能力。

第五，建立动态评估机制。定期评估第十五条实施效果，收集各方反馈，及时调整完善相关政策，确保制度设计符合市场发展实际。

结语

第十五条是我国招标投标制度持续完善的重要标志，它期望在强制性要求与合同自由、行政监管与市场调节、公平与效率之间寻找平衡点。这种平衡并非静态，而是需要在实践中不断调适的动态过程。

对于招标人而言，第十五条既是对其支付责任的明确，也提供了通过合理约定优化费用结构的空间；对于代理机构而言，条款推动了服务价值与费用水平的合理关联，促进行业专业化发展；对于投标人而言，条款强化了其知情权和公平待遇，降低了不合理的参与成本。

各方市场主体应深入理解第十五条的规范精神和具体要求，在合规框架下积极探索合理的费用安排模式。监管机构则需保持适当的监督力度，既防止滥用“另有约定”规避规范责任，又避免过度干预市场主体正当的合同自由。只有各方共同努力，才能将第十五条的规范初衷落地为良好的实施效果，推动我国招标投标市场持续健康发展。

招标代理服务费用的规范化管理是一项系统工程，第十五条为此奠定了重要基础。随着实践经验的积累和制度环境的完善，我们有理由相信，更加公平、透明、高效的招标投标费用管理体系将逐步形成，并为工程建设领域的质量提升和效益优化提供有力支撑。

（作者单位：四川天府阳光招标代理有限公司）