完善评标办法体系 治理串通投标

　　评标办法科学与否，直接关系到招标效果的优劣，对于遏制串通投标有着重要的作用。经济发达的国家治理串通投标，最根本的方法是建立低价保证金制度，实行经评审的最低投标价法。笔者通过分析现行评标办法的局限性，探讨推行经评审的最低投标价法来治理串通投标问题。

　　现行评标办法存在的缺陷

　　治理串通投标，完善评标办法是一个重要的方面。现行的工程招标投标评标办法主要分为综合评标法和合理低价评标法两大类型，两类评标办法各有千秋，也各有不足之处，对预防串通投标，体现招标择优择强的作用还发挥得不够，主要存在以下3个方面的问题：

　　评标自由裁量权没有制约机制

　　综合评标法的评标指标主观弹性系数较大，为招标人与投标人串通创造了条件。综合评标法除了商务报价以外，招标人对技术、业绩、信用等实质性响应指标设置及所占权重的比例设定拥有很大自由裁量权限，为其“量体裁衣”、定向招标提供了可能性。如何防止技术性指标设置的随意性和所占权重的主观性，值得认真研究。

　　合理低价无保障

　　虽然合理低价评标法可以防止人为提高中标价的问题，但未有效地解决低价抢标、高价索赔、高价结算、工程质量无保障等问题。合理低价评标法增加了串通投标的难度，但未能有效地解决串通投标问题，存在串通投标影响评标基准价确定、规律报价提高中标价等缺陷。如何在合理低价的前提下，确保中标者诚信守约，确保工程质量，是值得认真研究的问题。

　　最低评标价法执行难

　　最低评标价法是政府招标采购中常用的评标方法，此方法对于解决价格虚高的问题有显著作用，但在防止低质量、低服务问题方面显得无能为力。

　　完善招标投标评标办法，治理串通投标

　　完善招标投标评标办法的思维逻辑

　　1.从海选到优中选优。传统的招标投标走的是海选的程序，即招标人主导编制标书，发布招标公告，社会公开报名，公开开标、专家评标、评标结果公示、确定中标人。传统的海选程序主要存在以下5个方面的问题：一是招标人主导编制招标文件的自由裁量权过大，“量体裁衣”、定向招标的问题始终难以遏制。二是社会交易成本太大。许多项目有上百家企业报名是常事，编制投标文件、交纳投标保证金、专家长时间评审等，耗费了大量的社会资源，违背了公共资源交易节俭、绿色、高效的原则。三是招标、评标的标准缺乏公开透明性、客观性、公正性，评标的自由裁量权过大。四是串通投标在招标文件编制、基准评标价确定、实质性指标响应等方面都存在较大的便利空间。五是择优择强的精神没有得到有效体现，为了体现公平，传统的海选程序具有较大的博弈色彩。

　　2.对于如何落实优中选优的精神，要做好以下3个方面的工作：

　　（1）规范招标人编制招标文件的自由裁量权。为达到优中选优的目的，招标文件编制是核心环节。为了规范招标文件的编制行为，一些地方探索实行标准招标文件的办法，在建设、交通、水利、铁路等行业实行标准招标文件，招标人需要按照招标文件的标准格式，填写招标内容；公开载明特殊招标要求；明确禁止违反招标法律法规的其他要求，对于遏制招标人与投标人的串通投标起到了一定的作用。

　　（2）规范对招标文件公示异议的处理办法、程序和责任。对于招标文件的排他性问题，国家的法律法规有一些原则性规定。由于我国的特殊国情，投标人即使发现招标文件存在违反国家法律法规的排他性条款，往往会采取默许、退出等态度，放弃异议的权力。为此，应该理顺畅通异议的渠道，进一步明确属于排他性的条款、标准；规定答复认定时效，畅通异议救济途径；追究设置排他性条款的责任；切实维护投标人的合法权益。

　　（3）完善信用信息共享机制。信息碎片化是阻碍优中选优的重要问题，各投标企业的业绩、荣誉、信用等方面信息，分散在各地各行业部门，资料造假问题屡见不鲜。为此，建立完善信息信用共享机制迫在眉睫。

　　3.从串通投标的诱因上，注重消除串通投标的动力因素。治理串通投标不仅要打击、严惩，还要从源头上消除串通投标的动力因素。作为投标企业，其本质上是为了中标获得利益，参与串通投标的众多企业可能是在中标无望的情况下，通过参与串通投标来获得部分不当收入。如果入围企业均有中标机会，通常不会主动放弃中标机会，而为其他投标人做嫁衣。

　　按照心理学和概率论原理分析，如果一个招标项目有超过10家的企业入围，企业中标的概率低于7%时，企业投标的信心普遍不足，串通投标的动力诱因会有所增加；如果中标的概率高于10%以上，企业投标信心一般比较强，串通投标的动力会减弱，入围投标人通常不会轻易放弃中标的机会。

　　4.规范招标文件和评标结果公示制度是保证社会监督的重要环节。目前招标文件和评标结果公示比较简单，且不够规范，导致社会监督难以落实。招标文件是否具有排他性，其他投标人通常比较清楚。招标文件的编制应当全面规范，质疑投诉的回复应当及时畅通，应规定相应的时效和责任；评标结果的公示要在单位名称、评分、业绩、技术人员等方面进行全面公示，全面接受社会监督。

　　全面推行经评审的最低投标价法治理串通投标

　　经评审的最低投标价法是目前经济发达国家治理串通投标效果较好的一种办法。在建立低价保证金担保制度的基础上，实行经评审的最低投标价法，在基本条件具备的情况下，价格低者中标。不用担心低价引起的质量、工期等问题，低价保证金担保制度，使串通投标者难以生存发展。根据2001年国家发展计划委员会等七部委印发的《评标委员会和评标办法暂行规定》（以下简称《规定》），经评审的最低投标价法其含义的表述为：“经评审的最低投标价法是评标委员会对满足招标文件实质性要求的投标文件，根据详细评标标准规定的量化因素标准进行价格折算，按照经评审的投标价由低到高的顺序推荐中标候选人，但投标报价低于其成本的除外”的评标方法。2013年对《规定》进行修订时，价格折算调整为“采用经评审的最低投标价法的，中标人的投标应当符合招标文件规定的技术要求和标准，但评标委员会无需对投标文件的技术部分进行价格折算”。笔者认为这一表述比较全面准确。

　　以下为经评审的最低投标价法的3个核心要点：

　　1.投标文件必须满足招标文件的实质性要求，企业的资格资质、资金业绩、施工组织、合同信用、质量工期等；

　　2.经评审各项指标通过价格折算为最低；

　　3.投标报价不能低于工程成本。

　　对推行经评审的最低投标价法的顾虑

　　目前，在我国公共资源交易实践中，采用经评审的最低投标价法进行评审的比例还比较低，社会和业界担忧比较多，主要体现在以下4个方面：

　　1.低价中标、高价变更。一些低价中标企业，中标后会千方百计地通过设计变更提高造价。由于开始时招标文件设计得不严谨、不精细以及招标人对工程内容变更的随意性等，很容易造成高价变更问题。另外，如果一些低价中标者事先与招标人有串通，低价抢标，排斥其他投标人，在低价拿到中标资格后，串通招标人在现行合法的程序内，不断进行工程内容的变更，增加工程量，从而实现高价变更、高价结算。

　　2.低价中标，高价索赔。一些低价中标者，由于低价的原因导致工程无法完成，就会找各种理由向招标人索赔，实现高价结算。根据现行民法的相关规定，以低于成本的价格签订的工程合同，缺乏公平交易的精神原则，属于无效合同，工程量结算应该按实际工程量定额据实结算。也就是说现行的民事经济法律体系与招标投标市场还不配套，不保护经评审的最低投标价法的行为。有一些串通投标者正是利用这一法律空隙，与招标人串通，先低价中标，然后通过法律诉讼，进行高价索赔，从而谋取不当利益。

　　3.低价中标，低质低效工程。目前，经评审的最低投标价法，最让社会担心和诟病的就是低质的“豆腐渣”工程、烂尾工程问题，在现实社会中，有以上问题的案例较多。低价中标，由于其资金有限，往往在工程建设过程中会出现偷工减料、以次充好的现象，或拖延工期，导致工程烂尾，造成恶劣的社会影响。

　　4.低价中标，不符合择优的原则。不少学者认为，低价中标单纯考虑了价格的因素，对于非价格因素考虑不够，对于结构复杂、技术含量高的工程，可能会产生产品质量、工期、结算等方面的问题。

　　国外采用经评审的最低投标价法的经验

　　国际组织和经济发达国家通常都采用经评审的最低投标价法，效果比较好。总结分析其原因主要有以下5点：

　　1.工作严谨。国际组织和经济发达国家对于工程项目的预算非常精细、设计严谨，申报审核管理非常严格，工程预算从申报到审批有比较严谨严格的审核、审批程序，一旦批准，很难进行变更。如有重大变更，也有严格的审批程序和追责机制。为此，基本不存在高价变更问题。

　　2.低价保证金担保制度。国外一般都实行低价保证金担保制度，对于投标人低价投标，要求投标人提供工程全额保证金或银行保函，或者是中标价低于标的价数倍的保证金，一旦中标人无法完成工程，将依法启用保证金用于工程建设，这样就有效地防止了工程烂尾。

　　3.充分协商。国际组织和经济发达国家在实施经评审的最低投标价法评审过程中，评标专家可以与投标人反复沟通答疑，对于工程量清单报价低的部分，需要投标人进行说明。理由充分，评标专家才会认可报价，理由不充分，专家有权否决报价。对于投标人工程清单报价，有漏项的部分允许投标人补充，从而确保经评审的最低投标价法真实可行。《世界银行采购指南》专门就不合理低价的否决制定了相应的标准、条件、程序，确保了评标的规范性、公正性。

　　4.实行“最优价值”的评价。经济发达国家在运用经评审的最低投标价法的过程中，开始考虑纳入“最优价值”的评价因素。在坚持最低投标价法基本原则的基础上，加强了对投标人同类业绩、质量、工期、安全、信用、结算、原业主意见的评审；关于设备的采购，加强了技术、消耗、维修等全生命周期指标的评审。

　　5.救济体系完善。司法救济体系和信用管理体系比较健全，程序清晰、责任明确，投标人不敢也不能通过低于成本价中标，即使通过了低于成本价中标也不可怕，因为有全额或者差价担保金制度作为“防火墙”。

　　全面推行经评审的最低投标价法应注意的问题

　　全面推行经评审的最低投标价法应注意的问题有以下9点：

　　1.创造条件全面实行低价差额保证金制度。

　　2.招标的项目前期工作精细完整。如地质勘察要细致全面；设计要有深度和精度，杜绝缺项漏项问题；项目预算要全面准确，不能搞缺口预算和钓鱼工程；工程量清单要完整、清晰；招标文件的编写要细致周到，对质量、工期、业绩提出择优的要求；要按照标准化、优质化的要求做好前期准备工作。

　　3.严格资格审查，确保投标人有能力完成工程建设。资格审查除了常规的营业执照、资格证书、企业规模外，更重要的是技术人员状况、资金运行状况、财务负债情况、同类业绩情况、工程质量状况、企业诚信及司法诉讼情况等，每一项都有合格的标准，在合格的基础之上，可以考虑量化的评审指标体系，以确保投标人具备承担建设此项目的能力。

　　4.招标人要有足够的工程项目管理水平。通常可以考虑聘用第三方专业管理公司进行招标、工程经营管理。例如，合肥市对于国家投资的工程统一由政府指定的工程管理部门进行管理，实行专业人管专业事，有效地防止了工程建设中的一系列风险问题。

　　5.投标人要有自身的造价信息的搜集、分析能力，能够按照单位内部工程造价进行报价。所有报价按工程量清单无遗漏缺项，价格有依据支撑。

　　6.建立完善的工程担保和保险制度。投标人自身要有良好财务状况，负债率达到良好的水平，拥有充足的自有资金资产；银行或第三方金融机构要开设工程担保服务业务，构建招标、投标、低价中标、工程施工、工程款结算、工程质量等一整套工程金融担保体系，这是治理串通投标的关键举措。

　　7.引导企业编制施工定额。一般来说，规模大且有实力的企业都自行编制施工定额，这是企业进行精细管理、控制成本、自主报价的重要依据。

　　8.项目成本价的确定问题。经评审的最低投标价法的核心是项目成本价的确定问题。工程成本是指施工企业生产建筑产品的个别成本。各个投标企业因为组织结构、技术装备、管理水平、员工队伍、劳动生产率、物资储存、采购渠道、运输方式不同，生产同一建筑产品的成本必然不同，在正常情况下，招标方设置的控制价是以社会平均成本价来考虑的，一些优质企业的建筑成本可能会低于社会平均成本价。为此，在评审的过程中，不能盲目认定投标价低于成本价，如果投标人有足够的理由能够说明低价的客观原因，就不能轻易认定为低于成本价而废标。

　　9.纳入“最优价值”评价因素。所谓“最优价值”简单地说就是性价比最优的评估值。不同产品“最优价值”的评价指标不同，就建筑产品来说，“最优价值”评价标准的因素包括建筑的价格、质量、安全、工期、履约、环保、生命周期、维修、利用率等，在对以上因素进行综合评审的情况下评审最优价值工程。

　　在工程招标评标过程中，把握“最优价值”的评审，通常是按照“质稳价低”的原则来进行的，这样可以与经评审的最低投标价法有机结合起来，操作起来比较容易。实践中将非价格指标作为资格预审的核心指标来考虑比较好，有的指标可以实行一票否决，如质量、安全、履约指标等。

　　（作者单位：湖北省公共资源交易监督管理局）