政采支持重大技术装备创新发展和推广应用的思考——基于美国国防部采购经验

党的二十大报告提出，要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位,加快实现高水平科技自立自强，加快建设科技强国。近年来，我国政府投入大量资金用于技术研发，稳步朝着科技强国的目标迈进。政府采购作为支持创新的重要政策工具，也得到越来越多的关注。2020年，《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》发布；2021年，《中华人民共和国科学技术进步法》和《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）发布；2024年，《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号）出台。这些规范性文件为政府创新采购搭建了制度框架。与此同时，在国际层面，创新采购作为需求端创新政策，也不断被纳入讨论。2011年，OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，经济合作与发展组织）发布的《需求端创新政策》指出，政府采购是推动高精尖技术涌现的决定性因素。许多欧美国家（地区）已经充分发挥政府采购这一创新政策工具的作用，美国国防部通过国防采购促进重大装备技术创新，便是极具代表性的案例。

美国国防部利用政府采购实现重大技术突破的主要做法

美国军事政府采购是全球最大的政府采购体系之一。随着全球化和技术创新的加速，美国政府采购的规模和支出逐年增加，尤其在所谓“反恐战争”后，美国国防与安全领域的重大技术装备采购需求显著上升，对其科技创新起到了较强的助推作用。有研究表明，1966—2003年，美国国防采购对专利活动和研发投资都产生了积极影响，国防采购贡献了11.40％的专利强度和6.50％的研发投入。总的来看，美国国防部通过军事采购大幅提升美国技术研发水平、实现重大技术突破的做法主要集中在以下3个方面。

长期采购机制激发企业技术研发意愿

重大技术装备的研发往往具有周期长、成本高、易陷入研发瓶颈，且技术研发初期难以在民用市场推广等特点。同时，重大技术装备研发风险系数高，企业往往难以将有限的资金投入研发。长期采购机制通过为企业提供稳定需求、降低生产成本，有力地改善了这一局面。长期采购机制主要通过美国国防部与企业签订长期采购计划（Multi-Year Procurement，MYP）来实现，即美国国防部通过一次性签订合同，在无须每年单独审批预算的情况下，承诺在未来2—5年连续采购特定武器系统或装备。美国《联邦采购条例》及每一财年的《国防授权法案》中详细规定了MYP项目标准、采购数量及采购年限等条款。与传统的年度采购合同相比，长期采购计划从以下3个方面显著促进了美国重大技术装备的技术创新。

一是长期采购合同为企业提供了稳定、可预期的资金流。这种稳定性降低了企业技术研发和扩大生产能力的财务风险，激励企业在高成本、长周期的重大技术创新项目上投入更多资源。

二是长期采购合同的稳定性可以提振企业信心，投入资金用于优化生产设备及人才培养。MYP规定了惩罚机制，即美国国防部提前中止或取消采购合同时，供应商可获取经济赔偿，赔偿金额包括已经生产的物资或部件的成本、未履行合同剩余部分的投资及固定成本和不可回收费用。该惩罚机制为供应商提供了一定的经济保护，并稳定了供应商与美国国防部之间的合作关系。在该惩罚机制的保障下，企业对未来业务需求的信心得以有效提振。由此，企业能够投入充足的资金，用于引入技术型人才、优化生产设备，以及创新生产流程和工艺，进而取得重大技术装备研发突破。

三是长期采购合同使得企业能更好地发挥规模效应优势，降低生产成本，从而投入充足资金用于技术研发。美国相关法律文件规定，MYP项目需显著节省成本，该成本节省一部分来自企业通过优化设备及生产降低的生产成本，一部分来自规模生产降低的生产成本。根据MYP合同，美国国防部可要求供应商企业在采购合同的1—2年内交付关键性部件，如发动机等，以便进行早期集成和验证，企业可通过集中生产形成规模效应，降低生产成本。

总体而言，长期采购计划通过提供稳定资金支持、强化企业投资预期及节约生产成本，有效缓解了重大技术装备技术研发过程中资金短缺及企业投资意愿不强的问题。

支持中小型创新企业

美国在推进重大技术装备研发的过程中，高度重视中小型技术企业在技术创新中的作用。有研究发现，美国中小公司申请的专利数量是大公司的13—14倍，且大约有45％的政府采购专门针对中小企业。二战期间，美国政府采购政策已多次发挥其扶持中小企业的重要作用，尤其是1953年出台的《小企业法案》，成为法律层面支持中小企业的关键性政策。目前，该政策与中小企业培训制度、贷款优惠政策，共同构成了美国扶持中小企业的三大主要政策。

《小企业法案》规定，美国小企业每年获取政府采购合同金额不得低于总合同金额的23％，这保障了美国小企业每年获得的政府采购份额。为帮助技术集中型的中小企业获取资金，以实现技术创新、推动技术商业化应用，美国联邦政府于1982年通过《中小企业创新法案》，成立了中小企业创新研究计划（Small Business Innovation Research，SBIR）。目前，SBIR计划成为美国国防部扶持中小企业技术创新，推动联邦研发成果向私营领域转化和实现商业化的关键支撑机制。

SBIR计划在资助中小企业技术创新过程中主要分为3个阶段：第一阶段为可行性分析与概念验证阶段，资助金额50 000—275 000美元，周期6—12个月。受资助企业需要通过实验、分析或初步测试，来验证其技术的可行性，确保其具备满足政府需求的潜力。在通过第一阶段的验证后，企业在第二阶段可获得750 000—18 000 000美元的资助，研发周期为1—2年。企业在此阶段需要研发出技术成熟、功能完善，可以在实际环境中测试的原型。第三阶段为商业化阶段，政府部门不再为企业直接提供资金支持，企业需要依靠银行贷款、风险投资、私人资金等资金来源继续推动技术向商业产品转化。

SBIR计划有效地联通了美国具备技术创新潜力的中小企业和能够投入大量资金支持军事技术研发的美国国防部。在SBIR计划的第一阶段，美国国防部通过资助小企业进行技术可行性研究，验证技术的创新性和解决特定军事需求的潜力，同时筛选出匹配军事需求的企业。在第二阶段，美国国防部为企业技术研发提供充足资金，同时给予进一步的指导和需求反馈，以确保技术能够满足军方的实际需求，最终产出可供使用的技术原型。在第三阶段，美国国防部通过实际的采购合同为企业技术商业化提供了资金支持和需求市场，其军事化大规模应用是企业商业化的有力支撑。总而言之，SBIR计划为美国中小企业提供贯穿研发全周期的资金支持、技术指导和市场需求，使得资金匮乏、市场需求不足的技术项目得以对接重大装备需求，是推动美国国防部实现重大技术装备创新的关键方法。

发挥军事采购对民用领域的技术外溢效应

美国国防部对重大军事技术装备的采购发挥了显著的技术溢出效应，许多因政府采购得以研发的技术，不仅在军事领域广泛应用，更逐步扩展到其他领域，实现民用转化。这种技术外溢模式主要通过以下3个方面实现：

一是采购的重大技术装备通常具有优越的性能，应用场景广泛。重大技术装备受军事需求驱动，需要适应高温、高压、极端天气、长时间运行等极端和复杂的环境条件。为了满足这些高标准要求，军事技术研发不断突破技术边界，大量采用先进材料、工艺和创新技术，使装备具备优越的性能和潜力。这使得军事技术天然具备向民用领域迁移的适配性，为技术溢出奠定基础。

二是美国国防部的采购合同会根据技术就绪水平(Technology Readiness Level，TRL)来评估并规范技术开发进程。TRL是一种用于评估技术从概念到实际应用过程中成熟度的指标，通常分为1至9级，TRL越高，表示技术越成熟。在军事技术采购合同中，美国国防部通常要求技术至少达到TRL6，即实现技术原型在接近实际操作的条件下进行验证，系统或子系统已经可以在更广泛的场景中展示其功能。在此要求下，军方采购的技术具备较高的成熟度和功能标准，蕴含巨大的商业价值。随着技术投入规模化生产应用，成本逐渐降低，企业为获取商业利润会积极探索如何将军事技术转化为民用技术，通过调整技术参数、简化设计或者开发廉价的替代品，积极推动军事技术民用化。

三是军事技术向其他领域的扩展有力地带动了该领域的技术创新，形成“扩散效应”。例如，半导体在军事领域用于导弹控制、通信系统等高精尖设备，在扩展到民用领域后，半导体技术的广泛应用推动了计算机、智能手机、家电等领域的飞速发展。

美国国防部利用政府采购实现重大技术突破对我国的启示

美国国防部通过长期采购机制、积极支持中小企业参与军事采购及充分发挥军事采购的技术外溢效应，成功推动了众多重大技术装备突破。美国在军事采购中的实践经验，特别是在长期采购合同、技术成果采购标准等方面的成功做法，为我国提供了宝贵的借鉴。

应用长期采购机制

美国国防部通过签订长期采购合同，为企业提供了稳定的需求并降低了企业生产成本，助力企业投资技术研发项目。目前，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规定，政府采购需严格按照年度预算执行，政府采购合同的履行期限大多数不超过1年；具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过3年履行期限的政府采购合同。整体而言，我国尚未建立长期采购机制。为发挥长期采购机制对技术创新的促进作用，建议从法律层面给予保障，进一步完善《中华人民共和国预算法》《政府采购法》，建立完善的可采用长期采购合同的项目标准。例如，长期采购项目需能证明，相比年度采购，其可以显著节约成本、生产流程更成熟等。此外，建立对采购方的采购计划中止惩罚机制，稳定采购方与供应商企业的合作关系，以提振企业投资信心。

将科技创新标准引入政府采购需求标准中

美国国防部与科技公司、初创公司等私营企业保持紧密的合作关系，是其技术创新和国防能力提升的核心组成部分。我国可以通过深化政府与企业，特别是与科技企业、创新型企业的合作，激发企业的创新潜力。通过改变“价格导向”采购方式为“成果导向”，将科技创新标准引入政府采购需求标准中，即基于技术成果的创新性、实用性来制定采购标准，政府可以更加有效地推动技术创新。例如，可以将TRL引入创新产品的采购标准，帮助采购方评估产品的创新程度和可落地性，降低政府采购风险。TRL作为科研项目的基本指标之一，已被纳入我国《科学技术研究项目评价通则》（GB/T 22900—2022）。目前，TRL在航空航天与国防、信息技术与软件开发、能源、医疗等领域中得到应用，但尚未在政府采购领域形成广泛和统一的应用模式。可在政府采购相关法规中明确引入TRL评估机制，制定统一的评估标准和操作流程，从而使采购方能够更加科学、规范地利用TRL进行创新产品采购。同时，加强对供应商的培训和指导，要求其在申报政府采购项目时提供准确的TRL信息，并建立相应的审核和监督机制，确保供应商提供的信息真实可靠。

完善军用技术扩散的衔接机制

美国通过将军事技术推广到民用领域实现了技术扩散，催生出大量民用技术创新成果。这为我国提供了借鉴思路：我国可鼓励军方和民用科研机构、科技公司之间开展合作，通过设立联合研发项目，鼓励军方、科研机构、企业等多方共同参与技术研发，共享军民研发数据、技术设备等资源，共同攻克技术瓶颈，实现技术突破。目前，我国已经出台了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》《军民融合发展战略纲要》等政策文件，明确提出推动军用技术向民用领域的转化。然而，在实际推进过程中，军事技术外溢至民用领域存在技术标准体系不统一的问题，导致军民技术、产品难以有效对接。未来，政府相关部门可出台技术外溢标准，使军方和民用领域的技术能够在一定的标准体系下实现无缝对接。这不仅有助于提升军民技术的互操作性，还能显著加速军用技术向民用领域的转化进程，推动军民融合向更深层次发展。

基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目“政府采购推动全国统一大市场建设的机制、效应和优化路径研究”（项目编号：24BJY054）阶段性研究成果。

（作者单位：中央财经大学）