招标人如何落实国家政策目标主体责任——基于1358号文分析

招标投标制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分，是发挥市场在资源配置中决定性作用的重要方式。随着我国经济高质量发展进程的深入推进，招标投标活动已成为实现国家经济和社会发展政策目标的重要工具。2025年11月，国家发展和改革委员会等八部委联合印发的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文）明确要求，招标人要按照国家有关规定，在招标投标活动中落实支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等有利于实现国家经济和社会发展政策目标的要求。这意味着招标人需要从“程序合规”转向“效能提升”，在保障招标投标活动规范、高效的同时，主动担当起落实国家政策目标的责任。

笔者将结合1358号文及相关法规政策，系统分析招标人如何在招标投标活动中有效落实国家政策要求，找寻招标人履行主体责任的具体路径。需要说明的是，笔者认为1358号文聚焦招标投标领域，政府采购非工程类招标并不直接适用该文件；政府采购虽在政策目标导向上与1358号文精神一致，但其法律体系与招标投标法存在区别，下文所述举措主要立足于招标投标法律框架，部分参考政府采购领域的成熟做法与实践经验，但非直接援引其作为适用依据。

招标人主体责任的新内涵与政策导向

1358号文的出台为招标人主体责任划定了新边界、明确了新方向，既强化了招标人在招标投标活动中的核心主导地位，又凸显了政策目标落地的核心诉求，为后续工作开展提供了根本遵循。

从“程序合规”到“效能提升”的转变

1358号文的出台旨在正本清源，明确招标人作为项目建设者、资金使用者、责任承担者的核心地位，通过压紧压实招标人主体责任，引导招标投标活动回归竞争择优的本源。长期以来，招标投标实践中存在一种不良倾向：部分招标人将关注重心置于流程合规环节，弱化了对项目质效的责任担当。这不仅制约了招标投标活动的效率效益，更为围标串标、虚假招标等违法违规行为滋生提供了温床。因此，1358号文推动招标人彻底摒弃“程序走完、责任了结”的被动思维，树立全过程负责的主动管理意识，以政策目标落地实效检验招标工作效能。

国家政策目标在招标投标活动中的体现

招标投标活动作为经济资源配置的重要方式，必须服务于国家宏观经济政策目标。1358号文第四条明确将落实支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等要求纳入招标人责任范畴。这标志着招标人责任范围从单纯关注采购资金使用效益向综合考量社会效益和环境效益的多维度拓展，也对招标人统筹合规性与政策性提出了更高要求。

支持科技创新的招标实施路径

科技创新是高质量发展的核心驱动力，招标人需通过优化招标全流程设计，为创新产品、技术和服务开拓市场空间，可参考政府采购领域支持科技创新的实践经验，构建适配科技创新需求的招标机制。

建立创新友好型采购机制

招标人应积极探索和应用创新采购方式，为科技创新产品和服务提供市场空间。可借鉴政府采购中鼓励创新的思路，采用“研发招标订购＋成果非招标定向采购”的两阶段模式，在创新产品研发阶段，通过公开招标方式遴选具备相应研发能力、技术实力的主体，签订研发订购协议明确研发目标、成果标准及后续采购意向，既保障研发环节的公平竞争，又为企业创新提供稳定预期。待产品研发成功并达到约定标准后，鉴于成果的专用性和创新性，可通过非招标方式定向采购该研发成果，有效降低企业创新转化风险，保障项目创新需求精准落地。需要注意的是，直接采购需符合国资监管部门发布的适用条件，履行相应审批程序，严格遵循本领域本企业现行规则设计流程。

优化创新产品评标规则

对于市场上已有的创新产品，招标人应在评标环节给予适当倾斜，同时坚守公平公正原则，避免设置不合理壁垒。具体措施包括：对首台（套）重大技术装备、首批次新材料、首版次软件等“三首”产品，视同满足业绩要求，不得以规模、成立年限、市场业绩等为由限制其参与投标；在评标办法中增加技术创新权重，对具有自主知识产权、核心技术的投标产品给予加分；践行“优质优价”的评标理念，对技术创新性强但价格稍高的产品，在评标时可给予一定比例的价格扣除或评分优惠。需要注意的是，评标规则中需明确创新评价标准的量化指标，避免主观裁量空间过大，确保评审公平透明。

搭建创新产品推广应用平台

招标人可以借鉴部分地市打造“三首”产品线上专区的经验，在电子招标投标平台中嵌入或对接专门的创新产品推介模块，为招标方案制定和招标文件编制提供先进技术产品信息支持，便于在编制技术规格时精准引入创新要素。同时，招标人应主动对接科技主管部门，及时获取和更新创新产品目录，从需求源头保障创新产品应用，将支持科技创新政策落到实处。同时，可联合行业协会、科研机构优化创新产品信息库，同步明确产品准入与退出机制，确保入库产品的创新性与合规性。

促进能源资源节约的招标策略

节约能源资源是实现“双碳”目标、推动绿色发展的重要举措，招标人需将节能、节水、节材要求贯穿招标全流程，可参考政府采购绿色采购的实践经验，构建全链条节能管控体系。

将节能要求嵌入招标全过程

招标人可以在招标方案制定、资格审查、评审标准设置和合同履行等环节体现节约能源资源的要求。例如，在招标方案制定上，优先采购节能、节水、节材产品，强制采购国家发布的节能产品品目清单内的产品；在技术指标设置上，明确设备的能效等级、能耗限额等要求，引导投标人提供高能效产品。需要注意的是，技术指标设置需贴合项目实际需求，避免盲目追求高能耗标准导致采购成本不合理攀升，实现节能与效益的平衡。

推行全生命周期成本评价

对于重大设备、工程等项目，招标人应引入全生命周期成本评价方法，在评标时综合考虑设备的运行成本、维护成本、能耗成本等，避免仅关注价格的行为。1358号文第十四条第四款明确，对于需要由中标人继续长期提供运维、更新、升级等服务的项目，招标人应当要求投标人结合全周期综合成本进行报价，不得仅就个别产品或者服务进行报价。这有助于避免“低价中标、高价运营”的资源浪费现象。同时，可委托专业机构测算全生命周期成本基准值，为评标提供量化参考，同时在合同中明确全周期成本管控责任。

助力循环经济发展

招标人可通过优先采购再生材料生产的产品、可回收利用的产品等活动支持循环经济发展。例如，在工程建设项目中，应明确建筑垃圾回收利用率、可再生能源利用比例等要求，引导投标人采用绿色施工方式和循环利用技术。招标人还应在合同中约定节能减排的具体目标和验收标准，将节能效果与合同款支付挂钩，确保节能要求落到实处。可结合项目类型明确循环利用指标的最低标准，同步要求投标人提供可验证的技术方案与履约保障措施，便于后期验收管控。

保护生态环境的招标措施

招标投标活动需主动适配生态环境保护要求，将绿色发展理念融入各环节，通过刚性约束与正向引导相结合，推动项目建设与生态保护协同推进，可参考政府采购环境标志产品采购的相关经验优化管控措施。

严格执行生态环境标准

招标人应确保采购活动符合国家和地方生态环境标准要求。《生态环境标准管理办法》（生态环境部令第17号）明确，生态环境标准是指由国务院生态环境主管部门和省级人民政府依法制定的生态环境保护工作中需要统一的各项技术要求，包括国家生态环境质量标准和国家污染物排放标准等。招标人在编制招标文件时，应明确项目需遵守的生态环境标准，要求投标人承诺遵守相关政策法规，并在评标时核查投标人的环境守法记录、环保信用评价结果。实践中，对生态敏感区域、高环境影响类项目，可将环保合规审查前置为资格预审核心环节，筑牢环境准入门槛。

强化环境管理要求

对于可能对环境产生显著影响的项目，招标人应在招标文件中明确环境管理要求，包括污染防控措施、环境监测计划、环境应急措施等。招标人可以要求投标人提供环境管理体系认证证书，作为资格审查条件或评标因素，优先选择环境信用良好的投标人。实践中，可结合项目特点设置差异化环保考核指标，将环保履约情况纳入项目验收核心内容，强化全流程管控。

推广绿色采购理念

招标人可参考政府绿色采购政策要求，加大绿色产品采购力度。在招标方案制定阶段，优先采购绿色建材、绿色产品和环境标志产品；在评标办法中，为绿色产品设置优惠条件，如价格扣除或加分奖励。招标人还应推广电子招标投标，减少纸质招投标文件使用，降低采购活动本身可能产生的环境影响，践行绿色办公理念。可参考绿色产品认证目录明确采购范围，避免绿色概念泛化，确保采购行为贴合政策导向且可追溯。

促进中小企业发展的招标支持

中小企业是国民经济的重要组成部分，招标人要主动落实扶持政策，为中小企业参与招标投标活动创造公平竞争环境，可参考政府采购支持中小企业的成熟做法，优化扶持措施的针对性与可操作性。

落实预留份额政策

招标人可参考政府采购中中小企业预留份额的相关实践，结合项目规模与属性合理配置市场资源。对于采购限额标准以上、200万元以下的货物和服务采购项目以及400万元以下的工程采购项目，原则上可预留给中小企业。对于超过上述金额的项目，可预留一定比例面向中小企业采购。招标人可通过整体项目预留、设置专门采购包或鼓励大型企业与中小企业组成联合体等方式，确保中小企业获得足够的市场机会。可对预留份额设置提前公示，明确联合体合作中中小企业的权益占比要求，避免“挂名联合”等虚假扶持现象。

减轻中小企业参与负担

招标人应多措并举降低中小企业参与招标投标活动的成本，如减免投标保证金，鼓励使用保函、保险等替代形式；消除不合理门槛，不得在注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等方面对中小企业实行差别待遇或歧视待遇；推行全流程电子化，实现企业参与投标“零跑腿”，降低制度性交易成本等。可建立中小企业服务专员机制，提供招标文件解读、投标流程指导等帮扶服务，提升中小企业参与能力。

招标人落实主体责任的保障机制

落实国家政策目标主体责任需依托完善的制度体系、专业的人才队伍和科学的评价机制，招标人应构建全链条保障体系，确保政策要求落地见效、不打折扣。

完善内部控制和管理机制

招标人应建立健全招标投标事项集体研究、合法合规性审查等议事决策机制，对招标投标事项集中管理的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，强化内部控制。招标人应根据1358号文要求，建立招标投标事项研究决策、合规审查、监督纠错、绩效评价、风险防控等管理机制，明确各环节责任分工，细化政策目标落地的管控节点，保障主体责任落实。可将政策目标落实情况作为日常检查的关注要点，及时发现并整改偏差问题。

加强专业能力建设

招标人主体责任的落实依赖专业的人才队伍。招标人应当根据招标工作需要配备专业力量，加强专业人员培养、考核、激励、监督，打造专业化招标队伍。加强对招标业务人员的培训，内容涵盖1358号文及配套政策、政策目标落地技巧等，提升其编制高质量招标文件、科学组织评标和有效管理合同履约的能力，使其既熟悉招标投标业务，又了解国家政策导向。可建立常态化培训机制，联合行业主管部门、专业机构开展政策解读与案例教学，提升队伍专业素养。

建立绩效评价体系

招标人应建立招标项目绩效评价体系，将招标投标活动合法合规性、交易结果和履约绩效与履职评定、奖励惩处挂钩。绩效评价可涵盖政策目标实现情况，如科创产品采购数量比例、节能效果、中小企业合同金额等，引导招标投标活动从关注短期效益向注重长期综合效益转变。需要注意的是，绩效评价指标应量化可考核，明确各政策目标的权重与评分标准，将评价结果作为后续项目招标管理优化的重要依据。

结语

招标人在招标投标活动中落实国家政策要求，既是法定责任，也是推动高质量发展的重要途径。1358号文的出台，标志着我国招标投标制度进入了从“程序合规”向“效能提升”转变的新阶段。招标人应主动担当，在招标方案制定、招标文件编制、评审标准设置、合同履约管理等环节，全面嵌入支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展等政策要求，合理借鉴政府采购实践经验，通过规范招标投标活动实现多重政策目标。同时，招标人应加强内部控制和能力建设，建立科学有效的绩效评价体系，确保国家政策在招标投标活动中得到切实落实，充分发挥招标投标制度在推动经济社会发展中的重要作用。

（作者系供应链管理SCMP专家、中招智库核心专家）