53号文助力央企规范采购再上新台阶

2024年7月，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）、国家发展和改革委员会联合印发了《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号，以下简称53号文），对中央企业的采购工作进行规范。虽然目前规范的进程尚未涉及一般国有企业，但对国有企业采购也有一定示范作用。53号文对以央企为代表的国有企业采购工作意义重大。

央企采购的基本原则得以确立

53号文从保障供应链韧性和安全的角度看待央企采购，要求增强采购价值创造能力，实现央企采购“四化”目标，据此形成并首次明确了央企采购的4项原则：坚持依法合规、坚持公开公正、坚持竞争择优、坚持协同高效。这些基本原则的确立，不仅规范了央企采购，也从根本上指出了央企同其他采购（如政府采购）指导思想的差异。例如，53号文提到的增强央企采购的价值创造能力，就是要求央企在采购管理上不仅要依法合规、降本节支，还要发挥企业采购供应商发现与供应链整合的作用。

央企采购的“四化”目标，即规范化、精益化、协同化、智慧化发展，则从采购的法定程序、制度追求与实现路径上进行“定义”。规范化是为了使央企采购程序更加合法，精益化强调了央企采购的价值追求，协同化、智慧化则指出了提高央企采购能力的方法路径。以上指导思想，最终落实到以下4项采购原则上。

一是坚持依法合规原则。53号文的重要特点是要求央企采购同等看待招标方式与非招标方式，既要严格遵循国家招投标相关法律法规及行业政策要求，又要用好非招标采购方式，管控好相关实施要点。这样可以改变央企采购目前过度使用招标方式的现状，使央企可以综合考虑成本及供应链因素后，合理选用适合的采购方式。

二是坚持公开公正原则。53号文所谓公开，是强调完善企业内控监督机制的重要性，及时公开相关采购信息，并从防止国有资产流失的高度来看待做好采购工作。这与财政部近期在政府采购监管中强调采购单位必须做好采购内部控制思路一致。

所谓公正，即53号文要求的平等对待中央企业内部和外部各市场参与主体，破除行业垄断和保护主义。在实践中，有关部门曾多次组织专项监督工作，以整治通过设置歧视性条款限制投标人参与招标活动的行为，这充分证明该问题具有顽固性。鉴于此，有必要在央企采购原则中加以明确，以防止此类问题反弹。

三是坚持竞争择优原则。53号文提出了以性能价格比最佳、全生命周期综合成本最优为目标，通过竞争方式优选供应商。具体方式则是“广泛搜寻供应资源，充分激活市场竞争”。换言之，虽然53号文放开了非招标方式的使用，但并不建议降低采购的竞争性。这样确立的央企采购原则，与GPA（Government Procurement Agreement，政府采购协定）强调竞争的原则一致。我国正在进行加入GPA出价清单的谈判，部分央企会被纳入GPA规则规范的采购活动中，53号文强调竞争，也有利于央企在我国正式加入GPA前做好过渡准备。

四是坚持协同高效原则。53号文的协同高效要求央企要整合内外部资源，推动供应链上下游协作，通过资源共享、优势互补、集约高效、合作共赢来提升产业链供应链韧性和安全水平。因此，从供应链安全角度来看待央企采购，不仅是对当前世界供应链不断重构的政策回应，也对央企采购管理提出了更高要求。

应该说，上述4项原则的提出，既借鉴了相关领域的实践经验，严格规范了央企采购的程序，又充分考虑了企业采购与政府采购等领域不同的特点。

央企非招标采购方式适用得到统一

53号文明确了央企采购可以使用的4种非招标采购方式，并详细说明了适用条件。

第一种为询比采购，使用时需同时满足3个条件：一是采购人能够清晰、准确、完整地提出采购需求；二是采购标的物的技术和质量标准化程度较高；三是市场资源较丰富、竞争充分，潜在供应商不少于3家。在具体程序上，询比采购必须有3个及以上供应商参与，报价仅能报一次，通过综合评分法或者最低价评审法确定成交供应商。可见，询比采购根据定选方式的不同，大致分为询价（最低价中选）与比选（综合评分中选）两种方式。

第二种为竞价采购，使用时需同时满足4个条件：一是采购人能够清晰、准确、完整地提出采购需求；二是采购标的物的技术和质量标准化程度较高；三是采购标的物以价格竞争为主；四是市场资源较丰富、竞争充分，潜在供应商不少于3家。竞价采购的程序是必须有3个及以上合格供应商参与，规定时间内可以多次报价，最低价者成交，相当于可多次报价的询价采购方式。

第三种为谈判采购，使用时满足4个条件之一即可：一是采购标的物技术复杂或性质特殊，采购方不能准确提出采购需求，需与供应商谈判后研究确定；二是采购需求明确，但有多种实施方案可供选择，采购人需通过与供应商谈判确定实施方案；三是市场供应资源缺乏，符合资格条件供应商只有2家；四是采购由供需双方以联合研发、共担风险模式形成的原创性商品或服务。在具体程序上，有两个及以上供应商即可采购，谈判可以进行一轮或者多轮，通过综合评分法或者最低价评审法确定成交供应商。这与政府采购的竞争性谈判或者竞争性磋商方式颇为类似。

第四种为直接采购，使用时满足7个条件之一即可：一是涉及国家秘密、国家安全或企业重大商业秘密，不适宜竞争性采购；二是因抢险救灾、事故抢修等不可预见的特殊情况需要紧急采购；三是需采用不可替代的专利或者专有技术；四是需向原供应商采购，否则将影响施工或者功能配套要求；五是有效供应商有且仅有1家；六是为保障重点战略物资稳定供应，需签订长期协议定向采购；七是国家有关部门文件明确的其他情形。在具体程序上，央企采购方可与单一供应商进行一轮或多轮商议，确定最终供应商。有些类似于政府采购中的单一来源采购。

53号文还特别指出，对于围绕核心主业需集团内相关企业提供必要配套产品或服务的情形，如确需采用直接采购方式，应当由集团总部采取有效措施，加强集中管理，采购人分级履行决策程序后报上级企业备案。可见，53号文对央企直接采购，并没有简单地说“不”，反倒是在明确适用条件与监督程序的情况下，给予企业比较大的自主权。

推动供应商管理迈向新台阶

一是做好供应商寻源比价。53号文要求，央企要充分利用全国企业采购交易寻源询价系统等数智化手段，广泛开展寻源比价。这是落实“广泛搜寻供应资源”竞争择优原则的有效手段。

二是建立合格供应商名录。通过对供应商进行全生命周期评级，识别供应商弄虚作假、串通报价、履约能力不足等问题，从而建立合格供应商名录并动态调整。

三是分级管理供应商。具体方式是央企按照对供应商考核结果、资质信用、管理水平、创新能力等要素对供应商进行分级，评价为优质供应商的可以与其进行长期稳定合作。这相当于形成供应商的“正向清单”。

四是探索建立高风险供应商名单。53号文要求央企探索在相关行业建立高风险供应商名单，条件成熟后再在央企间进行共享，这是形成供应商的“负面清单”。同时，央企对供应商的信息与考核结果也要在央企间公开并共享。

尤其值得注意的是，53号文不允许将“未纳入高风险供应商名单”作为参与采购的基本资格条件，不能将有解决纠纷诉求的合规供应商纳入高风险名单，这是对当下国企类似违规行为的及时叫停。

评审专家制度趋于完善

相比政府采购与一般招标投标，53号文在评审专家管理上有显著差异，充分考虑了企业采购的特殊性。

一是将是否组建专家评审小组的权利赋予央企。53号文规定，在任何单位和个人不得非法干预、影响评审的过程和结果前提下，央企除了依法必须进行招标的采购项目以外，不是每个项目都必须组建专家评审小组。是否需要组建专家评审小组，具体要由企业根据技术标准、金额大小、采购方式等因素进行综合判断，视采购事项重要程度来判定是否需要组建专家评审小组。企业应当将是否组建专家小组的评判标准确立为采购制度。53号文的规定充分考虑了企业采购对成本与时效的关切，在规范的基础上保持采购的灵活性。

二是专家来源多元化。53号文要求，应当选取专业要求、工作经历等匹配的专家进入评审小组，鼓励包含采购企业外人员。同时，要求严把专家入口关，通过强化评审专家入库审查、业务培训和廉洁教育的方式，确保专家的专业性。

三是强调专家资源共享。53号文要求，探索在同行业中央企业间共建评审专家库，通过行业共享、联合共建等方式扩大评审专家队伍。这给央企扩充专家来源提供了方向，但对央企目前自建专家库也未强力制止。因此，央企在建设专家库工作上的自主性较大。

多措并举提高采购规范性

53号文全面规范了央企采购流程。具体来说，主要体现在以下几个方面。

一是在采购程序上强调标准化。53号文规定了一般项目的标准采购流程，即按照制定采购计划、编制采购文件、发出采购公告或邀请书、发送采购文件、组织采购评审、确定成交供应商、签订合同的流程进行采购。对于例外情况如小额零星采购，可适当简化采购流程。对于应急采购，如抢险救灾、应对突发性公共事件等采购项目，央企要根据情况专门制定采购流程。53号文从一般到特殊全面规范了各类项目的采购程序，即便是应急采购，央企也不能简单地直接选定供应商，而应按照事先制定好的采购制度，通过寻源比价或直接从供应商名录中选择等，依规确定供应商。

二是在宏观管理上强调采购集中化。53号文事实上明确了“一个整合、两种模式”的集中采购要求。所谓“一个整合”，是要求央企在集中采购中要通过推广标准化设计、标准化选型，来整合同类型需求进行集中采购，以此增强企业议价能力，降低采购成本，这是央企集中采购要达到的根本目的。所谓“两种模式”，是鼓励央企根据实际情况采取两种集中采购模式。一种是集团内集中采购的“小集中”，通过央企集团总部汇总下属企业需求，统一组织多项目联合打捆采购或框架协议采购。53号文规定此类采购在合同签订上可以保持灵活性，可采用“统谈统签”或“统谈分签”的模式。另一种是“大集中”，即央企之间可以开展联合采购，进一步提高采购的规模效应，但是不能违反反垄断规则。

三是在采购技术上推动电子化。53号文支持企业自建电子采购平台，但前提是要确保规则标准统一、设施联通。央企自建电子平台必须与国家电子招标投标公共服务系统、中央企业采购交易在线监管系统互联互通，纳入统一的公共资源交易平台体系，实现业务公开、过程受控、全程在线、永久可追溯。应该说，这对央企自建平台提出了更高要求。央企现有的电子平台不满足要求的也要按照53号文的规定进行升级。没有自建平台的央企，可以选用其他央企、地方或第三方电子交易系统，这其实是在央企采购上全面推行电子化。

53号文还要求，严格规范电子采购平台收费行为，合理确定收费标准，不得重复收费，不得将收费作为前置条件排斥或限制潜在供应商。53号文并未叫停央企自建平台的成本补偿行为，只强调收费合理性，为暂时没有自建平台的央企推动电子化采购减少了障碍。

对于标准工业品、低值易耗品、通用服务项目等，53号文鼓励央企自建电子商城进行采购，并对电子商城供应商的竞争性产生、产品的上下架与价格调整、电子商城须具备比价功能等提出要求。

四是在采购信息管理上继续推动公开化。应该说，央企的采购信息公开此前一直存在规定不细、各方执行标准不一的问题。此次53号文着重规范了两项要点：一方面是除了直接采购与涉密采购，央企需要自行确定采购限额基准，限额以上项目原则上在企业自有电子采购平台或省级以上媒体公告公示采购信息和中选结果；另一方面是除了涉密采购项目，采用直接采购方式并公开的，应当在采购前公示项目情况。

央企采购的政策功能进一步得到明确

政府采购的政策功能，已经被《中华人民共和国政府采购法》确立并实施。然而央企采购是否需要实现政策功能，具体应当实现哪些政策功能，并无相关法律进行明确。53号文在考虑企业经营实际并吸取其他领域有效经验的基础上，大致确立了以下几大政策功能。

一是支持科技创新。53号文要求，央企在兼顾企业经济性的前提下，可采购创新产品。53号文并未对创新采购作出硬性规定，而是选择了兼顾央企的盈利需求与实现采购政策功能，选择了一个平衡点。央企采购的创新产品主要来自3个方向，分别为原创技术策源地企业、创新联合体、启航企业等创新产品，首台（套）装备、首批次材料、首版次软件，以及《中央企业科技创新成果推荐目录》成果。其中，卫星导航、芯片、高端数控机床、工业机器人、先进医疗设备等几个科技创新重点领域，央企要带头采购创新产品。

创新产品的采购方式为谈判或直接采购。采购预算上鼓励企业预留采购份额。在具体评审上，首台（套）装备、首批次材料、首版次软件仅需提交相关证明材料，即视同满足市场占有率、使用业绩等要求，这是对现有政策规定的延伸。

二是支持中小企业发展。相关措施主要有两条：其一，不得以限定供应商所在地、所有制形式、组织形式、注册资本、股权结构、经营年限等，或者设定其他不合理的条件排斥、限制中小企业参与采购活动，这与政府采购与招标投标领域的要求一致；其二，鼓励央企通过预留采购份额、优先支付价款等方式支持中小企业。

三是做好政策性采购。相关方式主要有两种：一种是通过预留采购份额、合理选择采购方式，在同等条件下优先采购脱贫地区、革命老区、民族地区和边疆地区产品；另一种则是支持定点帮扶和对口支援地区的企业、产品入驻自有电商平台和市场销售渠道。

总体来看，53号文是在考虑企业经营的基础上提出相关制度和政策目标，全方位规范采购活动，推动采购管理向供应链管理转型升级，全面提升采购与供应链管理的战略支撑、价值创造、风险防控功能和资源保障能力。为此，53号文要求中央企业要参考相关国家标准、行业标准，尽快制定或修订采购管理制度和实施细则，明确采购计划、采购实施、合同签订与履行等操作程序和全流程管控要点，建立健全覆盖各类采购方式的采购管理制度体系，切实抓好内部采购制度建设，确保采购有章可循、规范管理。

在监管上，53号明确国务院国资委将使用中央企业采购交易在线监管系统等平台工具，加强对央企的采购监管。监管将更重视绩效指标，要将采购管理绩效结果纳入中央企业采购与供应链管理对标评估等工作评价体系。可以说，对央企采购的监管更加严格。

尤其要指出的是，53号文将监管对象定位为所有中央企业而非央企集团或总部，而企业的股权结构及相互控制关系比较复杂，究竟中央企业要将规范执行到哪一级内部公司，需要央企集团总部认真梳理相关政策，并对内部公司是否履行53号文相关规范提出明确要求。

国务院国资委2021年6月印发的《关于进一步加强中央企业采购管理有关事项的通知》（国资厅改革〔2021〕146号）强调，采购管理要规范到“央企所属企业”。针对“所属企业”是否包括该中央企业出资设立的全资子公司、绝对控股子公司、相对控股子公司等疑问，国务院国资委2024年7月30日在官网上的答复是：“范围应当包括该中央企业出资设立的全资子公司、绝对控股子公司、相对控股子公司。”因此，虽然53号文规范的对象主要针对央企集团总部公司的层面，但是有关央企还是要参照前述国务院国资委解释，明确自身采购制度和内控要求，统一规范下属各级公司，做好对53号文的贯彻执行。