从历史演变谈8号文对电子卖场的新定位

【摘要】针对政府采购电子卖场长期存在的定位缺失、适用边界模糊、各地实践差异较大等现实问题，文章立足8号文，梳理政府采购电子卖场从协议供货、试点落地到全国铺开的发展历程，阐明电子卖场并非法定政府采购方式的制度渊源与现状，明确了小额零星采购法定定义的演变及其适用边界，并重点解读8号文首次明确电子卖场功能定位的制度意义，以期为行业提供制度思考。

【关键词】政府采购电子卖场；框架协议采购；小额零星采购

2026年5月，财政部、国家市场监督管理总局联合印发《关于推进地方政府采购电子卖场高质量发展的指导意见》（财库〔2026〕8号，简称8号文），从总体要求、规范建设运行、加强价格管理、推动互联互通、完善保障措施等方面，对推进电子卖场高质量发展提出了14项要求。为更好地理解8号文精神，有必要对电子卖场的历史演变加以梳理，进而准确理解其对电子卖场的新功能定位。

电子卖场不属于法定的政府采购方式

《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第二十六条规定，政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。财政部作为国务院政府采购监督管理部门，结合实践需要，通过发布政策文件的方式，先后认定了一批其他采购方式。

2014年12月，为适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership,PPP）模式等工作需要，财政部印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号），将竞争性磋商明确为一种新的政府采购方式。

2022年1月，为规范多频次、小额度采购活动，提高政府采购项目绩效，财政部公布《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，简称110号令），将框架协议采购明确为政府采购方式。

2024年4月，为完善政府采购支持科技创新的制度安排，财政部制定《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号），在《政府采购法》的基础上，将合作创新采购明确为一种政府采购方式。目前，政府采购一共有8种采购方式。

综上，目前电子卖场（也称政府采购商城、网上超市等，均以网上商城方式运行，由供应商上架产品、采购人选购下单）并非政府采购明确规定的采购方式。

电子卖场的历史演变

《政府采购法》明确，政府采购的对象是“依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务”。一段时间以来，对集中采购目录以外、又未达到政府采购限额标准的货物、工程和服务，如何组织采购、保障其规范有序实施，从中央到地方，各地区、各部门都在积极探索、创新和实践。

2002年3月，财政部发布《关于中央单位2002年计算机和打印机采购有关事宜的通知》（财库〔2002〕13号），要求“通过统一公开招标定产品、定价格、定服务、定期限，并以财政部文件形式将中标供应商的协议供货承诺书及相关内容告之中央单位”。以此为标志，协议供货制度在中央单位正式实施。

2004年8月，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第八十五条规定：“政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定；因特殊情况需要采用公开招标以外方式确定的，应当获得省级以上人民政府财政部门批准。协议供货采购和定点采购的管理办法，由财政部另行规定。”

值得注意的是，截至2017年7月财政部修订印发《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）时，协议供货采购和定点采购的管理办法仍未出台，故87号令删除了相关规定〔依据110号令及《财政部关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》（财库〔2022〕17号），自2022年3月1日起，财政部原有协议供货、定点采购相关规定不再执行，相关品目可通过框架协议采购等方式实施〕。

2010年5月，中央国家机关政府采购中心组织2010年度中央国家机关办公用品京内定点采购项目“网上超市”定点资格招标，其中第二包对中央国家机关办公用品电子商务类京内定点经销商进行招标，以确定“网上超市”的入围电商。京东网上商城成功中标，成为第一家中标中央国家机关采购协议的电子商务企业。

2016年7月，《财政部关于〈浙江省政府采购电子卖场试点工作方案〉的批复》（财库函〔2016〕7号）原则同意《浙江省政府采购电子卖场试点工作方案》，强调试点工作要坚持依法采购的总体要求和政府采购改革有关工作思路，落实政府采购法律制度规定、政策功能、“管采分离”工作机制及对供应商的法定要求，建立零星采购便捷高效的采购和供给渠道，探索政府采购反向竞价模式，研究建立电子卖场与社会电商的价格联动机制，实现政府采购质量、价格、效率的统一。

2019年7月，财政部在《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）中要求“积极推进电子化政府采购平台和电子卖场建设”。各地积极响应，纷纷建设电子卖场，各类平台也应运而生。

部分地方在使用电子卖场一段时间后，作出了不同选择。2025年9月，湖南省财政厅正式停用“湖南省政府采购电子卖场”名称标识，全面关停各品目的新增交易服务。依其安排，电子卖场停止新交易服务后，集中采购目录以内品目原则上在湖南省公共资源交易中心建设的集中采购交易系统交易，该系统中未实现框架协议采购、批量集中采购的品目，采购人可按预算支出管理和单位内部管理制度规定自行采购。对于集中采购目录以外的品目，采购人遵循厉行节约、保证质量、经济高效等原则，按照单位内部管理制度要求，自主选择线上或线下渠道组织采购（据湖南省财政厅说明，此类采购不指定任何市场化线上交易平台）。

电子卖场在法规体系中长期缺位

无论是早期的协议供货、定点采购，还是后期的各类电子卖场，无论被视为一种采购方式，还是被当作一种采购组织形式，都有一个无法回避的共性问题：其在政府采购法规体系中缺乏清晰的法定定位，不属于法定的政府采购方式。随着电子商务的发展壮大，由协议供货转型而来的电子卖场，仍面临同样的问题。

以往，无论是早期的协议（定点）采购，还是后期的电子卖场，服务对象大多被界定为集中采购目录以内的采购品目。但一段时间以来，上述情况有所变化：部分地区要求，未达到分散采购限额且未列入集中采购目录的品目，也应在电子卖场采购；如需在电子卖场以外的渠道采购，则须经过严格论证，证明其他渠道价格不高于电子卖场、质量不低于电子卖场。然而，政府采购的对象为“依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务”，这类做法无疑有失妥当。

小额零星采购的法律界定

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十四条规定：“列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。”不过，该条并未对“小额零星”给出明确定义。

2022年1月，财政部公布110号令，对多频次、小额度采购活动明确了法定的采购方式。框架协议采购方式适用情形包括：第一，集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的；第二，集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的；第三，集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的；第四，国务院财政部门规定的其他情形。110号令明确，其所称采购限额标准以上，是指同一品目或者同一类别的货物、服务年度采购预算达到采购限额标准以上。

财政部有关负责人就制定110号令答记者问时特别指出，110号令所指零星采购是指采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准的采购。

综合来看，上述第一种、第二种情形所述的小额零星采购有一个共同特点：在年度内，主管预算单位难以将需求归集为1个单一项目来实施采购，只能采取多频次、小额度的方式分批补充采购。

第一种、第二种情形也存在明显不同：第一种情形针对集中采购目录以内的品目以及与之配套的必要耗材、配件等，对同一品目或者同一类的货物、服务多频次、小额度的合计采购预算是否达到了采购限额标准以上不作要求；第二种情形针对集中采购目录以外的品目，则要求同一品目或同一类别货物、服务的年度合计采购预算达到采购限额标准以上。

2022年5月，《关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》（财库〔2022〕17号，简称17号文）进一步要求“小额零星采购严格限定在采购人需要多频次采购，且单笔采购金额未达到政府采购限额标准的范围内”，并强调落实框架协议采购“适用于小额零星采购”以及“以封闭式框架协议为主”的基本原则。在110号令基础上，结合17号文，政府采购制度框架下首次系统界定了何为小额零星采购。

8号文赋予电子卖场新定位

为落实110号令关于“框架协议采购应当实行电子化采购”的规定，17号文提出三方面要求：一是省级财政部门应当统筹协调电子化采购系统的建设和拓展完善，实现互联互通和业务协同；二是对于集中采购目录以外、未达到采购限额标准的采购活动，可以继续通过电子卖场开展，但不得强制采购人通过电子卖场交易；三是在框架协议采购全流程电子系统建设完成之前，框架协议采购可以在已有电子采购系统上分阶段实施，第一阶段入围征集活动可以依托项目采购的相关系统，第二阶段确定成交供应商可以依托电子卖场等系统，按照110号令确定的规则开展。此三方面要求，都是结合了当时政府采购电子化采购的实际条件，为保障框架协议采购的电子化实施而提出的务实举措。

为进一步落实框架协议采购的电子化采购方式，也为依法更充分地利用各地区、各部门已经投资建设并投入使用的众多电子商城，8号文首次明确了电子卖场在政府采购体系中的功能定位，即电子卖场主要用于《政府采购法》规定的集中采购目录以内货物类产品框架协议采购第二阶段的交易。这一功能定位，既顺应了电子卖场实际存在的现实，也契合了框架协议电子化采购的实际需要，不仅避免了前期建设投入的资金浪费，更在制度层面回应了电子卖场长期缺乏明确定位的问题。

8号文规定，电子卖场可以根据实际情况，为集中采购目录以外货物类产品的小额零星采购提供服务，但不得强制要求采购人通过电子卖场采购。一方面该功能并非电子卖场在政府采购领域的必须具备的功能，另一方面，即便电子卖场具备了此功能，对于非政府采购项目，也并非必须通过电子卖场交易。

8号文的其他相关要求，均建立在上述两种不同定位之上：一种是将电子卖场纳入政府采购程序，另一种是将其限定在不纳入政府采购范围的辅助服务，两者界限分明。只有明确用于《政府采购法》规定的集中采购目录以内货物类产品框架协议采购第二阶段的交易的电子卖场，才纳入政府采购程序管理，实行重点监督管理，进而提升财政性资金的规范化使用水平。

结语

通过上述分析，8号文明确了电子卖场新的定位：一方面作为政府采购框架协议采购第二阶段的重要交易载体，在政府采购活动中发挥积极作用；另一方面又可为目录以外的小额零星采购提供便利平台，成为采购人开展内控采购、提升采购效能的重要助力。2026年6月，第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议对政府采购法修订草案进行了审议，公开的《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》第十条规定：“分散采购实行限额标准管理，限额标准由国务院确定并公布；省级人民政府或者其授权的机构可以根据国务院规定对本地区限额标准作出调整。未达到限额标准的分散采购项目适用简易采购程序，具体办法由国务院另行制定。”展望将来，电子卖场是否可能成为“未达到限额标准的分散采购项目”适用的简易采购程序，这一制度设想能否落地，值得期待。

（作者单位：江苏省招标中心有限公司）