重大灾害时期应急公共资源配置与交易监管的思考

　　4月27日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十三次会议上，深刻总结了党的领导和我国制度优势的根本作用，并指出：“发展环境越是严峻复杂，越要坚定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，善于运用制度优势应对风险挑战冲击”。

　　新冠疫情自2020年元月暴发以来，在以习近平总书记为核心的党中央的坚强领导下，全国人民万众一心，众志成城，经过三个多月的努力，国内疫情防控已取得重大胜利。回顾抗击新冠疫情的重大灾害时期的公共资源配置与交易市场监管，出现过抗疫应急公共资源紧张，防疫物资短缺、质量不能满足抗疫防护要求、防护原材料囤积居奇，市场日常生活用品哄抬价格等众多问题，这一切说明，重大灾害时期我国应急公共资源配置与交易的制度化建设还存在短板，迫切需要从国家治理体系和治理能力现代化角度，加快推进重大灾害时期公共资源配置与交易制度体系建设，以便未来应对重大突发公共灾害时能够做到临危不乱。

　　重大灾害时期应急公共资源配置与交易监管的基本问题

　　从国内突发新冠疫情全国各省纷纷启动重大灾害一级响应到疫情基本被控制，我国经历了基本经济活动停摆以及渐进式的复工复产全过程。审视我国自2020年元月底的经济活动几近停滞到3月份慢慢复苏再到4月底的机体回暖过程中的公共资源配置与交易监管，可以思考的基本问题主要为以下几个方面：

　　一是应急公共资源配置与交易相关法律法规规范空白缺位。依法监管公共资源配置与交易是全面依法治国、依法开展国家经济工作的基本法制要求。目前，我国规范公共资源配置与交易的上位法是《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例、《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例，湖北省有《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》，这些法律法规对重大灾害时期的应急公共资源配置与交易，都采取了非适用本法或例外条款等方式进行了例外形式的“规避”，而其他的法律法规如《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》，亦没有明确的法律法规条文对我国重大灾害时期应急公共资源配置与交易行为进行明确规范。由于法律法规空白缺位，导致重大公共灾害发生后，公共资源配置与交易会出现配置随意处置或交易混乱无序状态，监管起来没有法律法规条款作依据，极易发生配置与交易风险等问题。从本次疫情暴发的应对情况来看，应急公共资源配置与交易的法律法规空白已成为制约、处理重大突发公共灾害事件的绊脚石，并给灾后重建以及相关的善后工作带来了法律法规缺位、无法可依的麻烦。

　　二是应急公共资源配置与交易监管统筹协调机制缺失。重大公共灾害发生后，由于救援时间窗口期有限，生命价值高于一切，救灾时间极为紧急，应急公共资源在救灾时期的损耗会急剧增加，如果平时的救灾准备不足，会导致救灾人手与物资奇缺，各地只顾各地、各部门只顾各部门，“顾头不顾脚”“临时抱佛脚”的情况会时常发生。从本次疫情蔓延以及世界各国抗疫的现实来看，如果没有强有力的救灾统筹协调工作，抗疫应急公共资源的补给体系极容易崩溃。据已经公布的相关信息判断，美国在本次疫情暴发后损失惨重，其联邦中央政府与各地区州政府之间的统筹协调应急抗疫资源不到位，各行其是，应该是一个重要的原因。现今，我国公共资配置与交易的监管机构与交易平台，与世界各国的情形类似，只在常态化社会经济运行条件下进行业务监管与市场化程序交易，并无重大灾害时期的临战经验，同时也没有赋予公共资源交易监管机构与平台的应急协调统筹权责，这就给督促协调监管应急公共资源配置与交易埋下了隐患。重大公共灾害时期，其他政府部门如发展改革委、经信委、卫健委、市场监督局、红十字会以及社会慈善机构等部门负责救灾紧缺应急物资供应，但由于平时与交易方、代理机构以及交易平台协调并不充分，缺乏一定的交易专业能力而不能形成合力，这会导致一些抗灾救灾的主力部门不能充分利用专业交易机构、成熟的技术平台，也没有足够的专业交易人员，进而影响救灾效能的发挥。由于协调统一的应急公共资源交易监管缺失，在应对重大突发公共灾害事件时，很难及时有效配置分散在各政府部门、救灾原材料或物资市场以及各种社会机构的救灾资源，往往会造成应急资源、经费的空置甚至浪费，疫情暴发后武汉在抗疫初期的应对失据，这也是其中的重要因素之一。

　　三是应急公共资源配置与交易专业化信息化监管缺损。我国自古以来都是各种灾害发生频率比较高的国家，历代中央政府都注意灾害发生时期的应急物资储备。灾害发生后，救灾的主要手段是平时物资的储备以及灾难发生后的应急生产与物资市场购买与调拨。从本次疫情暴发后的现实应对来看，某些应急资源管理机构的现行储备以及市场购买调拨能力并不能完全适应重大灾害发生后的救灾变化需求。另外，疫情暴发初期由于大量病人如潮水一样拥进医院，造成医疗资源、医药用品与防疫物资短缺现象非常严重，应急钱物调配以及专业的医疗物资采购又缺乏具体的操作规定。有的医疗单位或医政部门是“萝卜白菜一锅煮”，采购方式单一、自主交易没有备案、监督，紧俏物资违规寻源供应、混淆储备与采购，甚至违反交易程序等导致交易物资的质量、价格、服务没有保障，突显出应急公共资源配置与交易的专业化交易能力缺乏，存在着非常高的风险隐患。

　　本次疫情暴发后，武汉地区对公共防疫物资的采购量暴涨，采购人手与调配人手在疫情暴发初期极度缺额，并出现了物资采购与调配中的滥采购与错调配，其中的一个重要原因是没有利用现有信息技术，建立起完整的电子化采购交易与调配平台。另外，由于受疫情冲击，已建立的政府电子招标采购平台由于城市封控道路阻隔人员禁足等限制，其公共服务功能在紧急状态下没有充分发挥平台强有力的技术、服务优势;从各大医疗机构发布的信息来看，疫情应急过程中的物资供应采购信息数据缺损，大量资金去向公布不及时，缺乏供应与交易等具体数据内容的公告，也没相关信息透明度数据，公众甚至主管部门对应急交易信息的参与权知情权监督权并没有较好的体现，这给抗疫救灾过程的腐败行为留下了滋生空间，统筹做好防灾的同时防腐，也比较困难。

　　应急公共资源配置与交易监管改革的基本思考

　　通过总结本次疫情的大规模暴涨式暴发以及应对过程中的经验教训，我国现阶段的全面依法治国与全面深化改革，应着力聚焦于国家重大灾害时期相关社会问题的治理体系与治理能力现代化，而其中一个着重点就是应急公共资源在重大灾害时期的配置与交易监管问题。为保证我国长期稳定发展，即使是“泰山崩于眼前”也能“挽狂澜于既倒”，在我国的应急公共资源配置与交易领域的监管，应该有如下举措：

　　首先，明确应急公共资源配置与交易法律法规。任何社会的发展都有常态与非常态，目前，我国非常态情形下应急公共资源配置与交易的法律法规规范仍然空白，如果不能从整体上制订一部新的应急公共资源配置与交易法律，也应该在原有的《招标投标法》《政府采购法》中增设相关章节或条款，对自然灾害、事故灾难和社会公共安全等突发事件发生后的应急公共资源配置与交易，进行明确的法律定位，或者亦可在《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》中设立应急公共资源配置与交易的专门章节，将应急公共资源配置与交易纳入专门法律法规制度等内容。目前，《招标投标法》正在征求修改建议，能否在相关条款中增加国家重大灾害时期的公共资源交易招标投标的相关条款，亦或应该列入征求意见建议的范围。

　　其次，建立强有力的应急公共资源配置与交易统筹协调机制。大规模公共灾害发生，协调组织能力弱的政府或社会极难组织人力物力财力以应对紧急突发事件，其政府与社会组织极易瘫痪，小灾容易就成大灾，大灾会导致无数人的生命财产损失。因此，在平时即建立起一套完成的应急公共资源配置与交易统筹协调机构，在紧急公共灾害事件发生后，不搞“九龙治水”，立即组织以政府应急公共资源监管部门为主导、多部门紧密配合，市场和社会共同协调应对的战时机制非常重要。紧急公共灾难发生后，各种应急保障与救援物资的损耗巨大，再单单依靠市场规则，可能出现“市场失灵”，因此需要建立以政府紧要部门为主，政府部门与市场、社会之间紧密配合的应急协调工作机制，对失灵的市场进行有效管制。当然，在充分发挥政府主导抗灾救灾作用的同时，亦需注重市场化、社会化手段的使用。本次抗疫过程中，各种志愿组织的补位，各种公共防疫物资的购买与配送，各种联防联控机制的建立，其中的市场力量与社会组织如抗疫初期海外华人华侨团体购买捐赠各种防疫物资投入武汉抗疫，亦发挥着非常重要的作用，让武汉扛过了疫情的第一波凶狠冲击，重启了国内省内各种抗疫物资的再生产流程，为武汉的后续抗疫赢得宝贵的时间。

　　再次，建立以应急配置与交易电子化平台为核心的智能化应急体系。随着人工智能、区块链、BIM、二维识别码等技术的推广应用，我国各种公共资源的电子化交易平台也在积极推广这些新技术的运用运行，有些地区的交易平台已在推广新技术方面已经比较成熟并有专业化市场化经验，电子化平台的信息集存与分析能力也比较强大。重大灾害发生后的非常时期，这些公共资源电子化配置与交易平台，应该能立即实现平战转换，转化为政府应急采购或招标投标的相关平台，并能运用高新信息技术与各种用户、各色市场供应链相对接，并能将应急交易的主体、需求、采购实施、购销合同、物流、资金支付、资产管理等集中在现有的电子化平台。电子化配置与交易平台还应建立简单便捷、高效快速的信息化集存与分析机制，建立以区块链网状串式数据为核心的应急采购数据分析和信息公开系统，对应急公共资源配置与交易物资的溯源、供应、交易、物流运输、验收、支付、使用、物资存储与管理等实施实时动态共享，接受各方监督，这就能有效避免抗灾救灾物资的非必要损耗，让应急公共物资用得其所，用得其人，亦堵住漏洞，防止腐败。