建立开放共享的公共资源交易大数据库

2020年，国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据与土地、劳动力、技术和资本等共同称为生产要素，并提出加快培育数据要素市场。2022年4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，要求加快培育统一的技术和数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范。数据这一生产要素，正式纳入建立全国统一大市场的基础性战略资源中。公共资源交易大数据作为影响经济发展的重要数据生产要素之一，应当尽快建立全国开放共享、产权清晰和统一监管的公共资源交易大数据库，为公共资源交易大数据进入数据要素市场交易奠定基础。

公共资源交易大数据的形成

公共资源交易是一个中国特色的概念和名词。国际上，一般将社会共有共用资源进行市 场化配置的行为称为“公共采购”，比如政府采购、工程建设、土地交易、产权交易等。我国公共资源交易起步晚于国外，经过40年的实践与发展，在《招标投标法》《政府采购法》和《电子招投标管理办法》等国家法律法规、规范性文件的推动下，各地区先后建成交易类型齐全、程序规范、便捷度较高的电子交易系统，并在推广运用中形成了数量大、类型多、应用价值高的海量公共资源交易大数据。公共资源交易数据按数据记录形态可分为有形记录数据和无形电文数据。其中，有形记录数据作为传统文字记录，很难实现海量数据的分析、挖掘和包装应用。

公共资源交易大数据的产生依赖于公共资源交易系统，其数据主要来源于市场主体录入和公共资源交易系统在各环节产生的新数据。数据生产主体形成了以公共资源交易中心为主，各市场交易主体为辅的多元化格局。近年来，随着公共资源交易平台的横向和“一城一中心”的纵向整合不断深入，部分省级逐步将药品、碳污排放权、林权等公共资源纳入统一平台交易。公共资源交易大数据的分布形态也逐步从“星空状”分布于各交易平台，向各省级公共资源交易平台进行归集。

构建公共资源交易大数据“开放共享”新格局

建立我国公共资源交易大数据的技术标准和数据规范

当前我国各省交易中心已按《电子招标投标办法》《电子招标投标系统技术规范》等规定，完成电子招标投标系统（根据功能的不同，分为交易平台、公共服务平台和行政监督平台）的建设。各省市也相继出台地方电子招标投标相关管理办法，但这些管理办法主要服务于电子招投标系统的建设是否符合法定交易程序，未能统一指导各省、市、县建立一套接口、CA认证、协议、数据格式、字段内容统一标准和规范的交易系统。同时，各交易中心大多为委托第三方搭建的交易系统，而第三方企业因各自的利益和企业专利等影响，导致数据的自由交互难以耦合，加重了数据盲端的形成。因此，国家应尽快建立一套公共资源交易大数据的技术标准和数据规范，确保公共资源交易大数据的互联互通。

建立全国统一的公共资源交易大数据数据库

根据《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》要求，全国公共资源交易平台负责汇集全国公共资源交易、主体、专家、信用、监管信息。以重庆为例，目前已累计完成约239万条数据的上报，初步建立了一个海量公共资源交易大数据库。全国公共资源交易平台汇集的数据主要是满足于社会公开和政务公开，其汇集的交易数据同各公共资源交易平台实际产生的公共资源交易数据的类型和数量上还存在较大差距。一是《公共资源交易平台系统数据规范（V2.0）》（以下简称《规范》）所涉数据并未完全汇集到全国公共资源交易平台，各省为应对国家监管部门对上传数据准确性的考核压力，基本只上报必填部分；二是《规范》中所涉数据仅针对交易项目法定程序范围内各市场主体录入数据和交易产生的结果数据，不包含交易过程中形成的新数据和各辅助交易的金融服务系统形成的各类数据。为尽快实现交易数据的一体化，提升公共资源交易大数据的数据规模、数据质量、挖掘价值和应用场景，应依托已建设的全国公共资源交易平台，根据长江三角洲区域公共资源交易一体化的实践经验，组建国家公共资源交易大数据库，汇集各省、市、县公共资源交易平台形成的所有数据（剔除国家机密，并对商业秘密、个人隐私进行数据清洗和脱敏处理的数据），实现全国公共资源交易大数据的开放共享。

破除公共资源交易数据的地域孤岛

公共资源交易数据开放共享难的原因复杂，究其根源还是公共资源交易的地方（部门）保护和区域壁垒。随着近年公共资源交易全流程电子化的发展，各省、市、县依托第三方建立了“小而全”的交易系统，实现了区域内的小循环或者内循环。部分省（市）正逐步开展省、市、县的公共资源交易系统纵向整合，如重庆市已完成全市工程建设电子招投标系统的一体化，政府采购电子交易系统多年来却一直处于试点阶段。大部分公共资源交易数据还零散无序地游离在各区县交易平台。对此，应进一步加强公共资源交易领域顶层机构设计，打破地方（部门）保护和区域壁垒，畅通公共资源交易数据流通的通道，统一地方政府对建立公共资源交易数据大市场的认识，杜绝地域性数据垄断，破除公共资源交易数据孤岛。

公共资源交易数据的确权

建立公共资源交易数据权属法规体系

公共资源交易数据牵涉国计民生重大领域的敏感信息，其产生主体多元化，利益涉及个人、企业、各级政府、国家安全等多重维度，数据确权已成为数据要素市场化配置的核心问题。随着《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》相继出台实施，从不同角度确立了数据和数据权的法律地位，为交易数据确权提供了基础支撑。但相关法律关于数据确权规定较为笼统，可操作性和适用性有待提升，导致各相关主体无法形成统一的认识和标准，一定程度上影响了交易数据的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等的分配。特别是数据具有极强的复制特性，是否允许数据使用权的转移，已严重影响到交易数据的交易安全和数据价值分配等。权利源于法规的支撑，当务之急应尽快出台数据确权法规，承认数据为无形之物，明确数据产权属性，建立健全数据确权、授权等系列法规和规范性文件，杜绝数据使用权的转移，保障数据所有权人的根本利益。

剥离公共资源交易数据产权的财产权

公共资源交易大数据从萌生开始就流淌着“公有”的“血脉”，理当姓“公”。在“党管数据”的前提下，其产权应当为各级政府所有。各级政府作为机关法人，不宜作为公共资源交易数据的财产权持有者进入数据要素市场交易。各级公共资源交易中心作为公益性国有企业或事业单位，承担着公共资源交易平台的运营和管理职责，负责优质、安全和稳定的公共资源交易数据的产出，需不断投入资金，强化公共资源交易系统的建设和优化升级。各级人民政府可在行政区域内指定公共资源交易中心作为公共资源交易数据在要素市场交易的主体，赋予公共资源交易中心占有公共资源交易大数据产权的财产权，建立数据生产补偿机制，对公共资源交易数据生产给予经济补偿，激发公共资源交易中心的活力，进一步促进公共资源交易数据的质量提升、安全和开放共享。

引入区块链技术实现公共资源交易数据赋权

随着数据要素定位的确立，各省抢占数据资源的态势将越发突出，公共资源交易数据孤岛或将更加分明。除各级政府和公共资源交易中心对公共资源交易数据的敏感和制度保守等原因外，另一个原因就是对数据资源的唯一赋权。在开放共享的国家公共资源交易大数据库中实现对数据的赋权，将成为突破各级政府和公共资源交易中心本位主义的关键。

基于区块链技术分布式防篡改、可追溯、安全可信等优良特性，特别是当前炙手可热的NFT技术，利用分布式节点共识算法生成和更新数据，利用密码学的方式保证数据传输和访问的安全，利用由自动化脚本代码组成的智能合约，编程和操作数据的新型分布式基础架构与计算范式，确保数据资产的唯一性、真实性和永久性，能有效解决数据确权问题。因此，可借鉴NFT区块链技术建立全国公共资源交易平台，利用区块链的分布式存证，解决传统数据管理方式潜在的数据信任、数据加密、数据认证等问题；实现对公共资源交易系统产生的每条数据进行数据赋权和穿透式追踪，防止任何主体单方面抵赖和数据使用权的转移，保障进入国家公共资源交易大数据库的数据产权的唯一性和可信性，并建立基于法律与区块链技术相结合的公共资源交易大数据库和数据交易信用体系，消除数据产权所有人对数据产权不明确的顾虑。

基于区块链技术的公共资源交易数据赋权模型及流程如图1所示。赋权具体流程如下：

1.赋权请求：公共资源交易中心提交源数据d及赋权请求至可信的数据赋权中心T进行赋权操作，从法律层面明确该数据d的权利类型、取得方式、权利归属以及受限使用范围等，并形成数据权属描述des。

2.返回赋权结果：如果确权不通过，则返回不通过的结果，告知相关原因。如果赋权通过，赋权中心T用自己的私钥sk_T对数据d和数据权属描述des进行签名认证操作，并将数据权属描述des与签名结果s一同发给公共资源交易中心。

3.溯源码生成请求：赋权成功后，公共资源交易中心将数据d、权属描述des和签名s一同发给溯源码生成中心C。收到请求后，溯源码生成中心C首先验证确权结果的有效性，数字签名方案具有不可伪造性，可保证只有赋权中心T才能生成有效的赋权认证签名，从而实现赋权中心的背书。

4.溯源码生成：溯源码生成中心通过调用区块链智能合约生成关于源数据d及权属描述des的溯源码code，并将其返回给公共资源交易中心。

5.共享上链：公共资源交易中心将数据d放入国家公共资源交易大数据库时，也将〔P, Enc（k, d）, des, s, code〕一起共享到全国公共资源交易平台。

构建统一的公共资源交易大数据监管体系

各省公共资源交易数据汇集形成的国家公共资源交易大数据库的数据量是海量的，数据种类是多样的，数据主体是多元化的。没有统一的监管体系，国家公共资源交易大数据库将很难组建。即使勉强建立，公共资源交易数据形成的数据洪流，带来的不一定是数据红利，也可能是数据灾难。2021年6月，国家出台《数据安全法》，各省随即相继出台数据条例，如重庆市于2022年3月出台《重庆市数据条例》，确立了数据主管部门、数据安全执法部门、各行业主管部门及数据处理者职能职责，在一定程度上明确了区域内各部门的职能职责，但仍未从根本上解决公共资源交易数据领域的“监而不管，管而不用”和“权责不对等”的问题，满足不了公共资源交易大数据进入数据要素大市场的实际需要。

公共资源交易数据的监管应坚持“党管数据”，构建统一的监管体系。监管体系应依托全国公共资源交易平台建立的国家公共资源交易数据库，从国家层面进行顶层设计，制定“横向到边、纵向到底” 的全国统一公共资源交易数据监管体系。按照公共资源交易大数据利用价值全过程，明确数据收集者、数据存储者、数据挖掘者和数据使用者等在公共资源交易数据中的“权、责、利”和监管任务。各省、市、县不再出台有悖于统一监管的办法，实现公共资源交易监管体系的纵向贯通。同时，数据监督和管理不同于其他行业监管，其专业程度较高，数据主管部门除履行监督职责外，还应协助行业主管部门建立完善的数据标准和管理规范。公共资源交易数据行业主管部门应结合公共资源交易平台实际制定针对数据安全、数据管理和数据应用的办法，确保公共资源交易数据监管不缺位，避免“管”“用”脱节。

公共资源交易中心作为公共资源交易平台的运营单位，承担着公共资源交易数据的生产、汇集职责，应当在顶层设计中赋予其公共资源交易数据的财产权，避免出现“权责不等”。公共资源交易中心应严格按照监管部门要求确保数据安全，一是制定公共资源交易数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等环节的数据安全保护制度；二是从网络、应用、业务、监管四个层面完善安全防护技术措施；三是按不共享、限制性共享和完全共享进行分类管理；四是建立数据安全风险评估、报告、监测预警机制和数据异地灾备系统，防止数据丢失、篡改、破坏和泄露，避免公共资源交易平台变为“数据公地”。