EPC项目设计变更价款调整研究

传统的平行发包建设模式按照“设计—招标—建造”顺序进行，建设单位把设计、施工发包给设计单位和施工单位，并自行采购主要设备、材料。设计单位承担项目建设中主要的组织、管理和协调工作，负责工程各参建方的接口连接。工程总承包建设模式（以下简称EPC）下，建设单位将工程设计、采购和施工打包，一并发包给总承包人，由总承包人负责项目设计、采购、施工、试验、试运行、直至竣工验收、投运使用，对项目质量、工期、安全、费用等全面负责。

EPC合同通常为总价合同，目前也有费率下浮、模拟清单等开口或半开口的计价方式。本文主要讨论总价合同项下的EPC合同设计变更价款调整问题。第一，费率下浮、模拟清单等计价方式终究是非典型EPC计价方式；第二，如采用开口型计价方式，设计变更所引起的工程量增减在结算时通过计量已经可以解决，不涉及是否需要额外调整的问题。因为设计变更引起工程数量大幅度增减是否要调整单价的问题，同样不在本文讨论之列。

提出问题

EPC项目都是在可行性研究阶段、方案设计阶段或者初步设计阶段完成发承包的。《建设项目工程总承包计价规范》第3.1.3条规定，建设项目工程总承包可在可行性研究报告、方案设计或初步设计批准后进行。发包人应当根据建设项目特点，实际需要和风险控制选择恰当的阶段进行工程总承包的发包。发包人确定建设项目工程总承包发包阶段后，可按下列规定选择工程总承包模式：一是可行性研究报告批准后发包的，宜采用设计采购施工总承包（EPC）模式；二是方案设计批准后发包的，可采用设计采购施工总承包（EPC）或设计施工总承包（DB）模式；三是初步设计批准后发包的，宜采用设计施工总承包（DB）模式。

由此导致的问题是，施工图设计出现与初步设计或者方案设计不一致。这种设计上的变化就会产生设计变更，设计变更是否引起合同价款的调整为本文所要解决的问题。

分析问题

对于施工总承包合同而言，设计变更一般需要调整合同价款。《新建设工程施工合同司法解释（一）》第十九条第二款规定，因设计变更导致工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时，当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。最高人民法院在《〈新建设工程施工合同司法解释（一）〉理解与适用》一书中提到，“因设计变更导致工程量的变化在实践中属于常见情形，价款结算存在以下几种情况：（1）合同内工程量的增减。对于这种情况，法院应当审查增减部分是否属于计价规则的可调整范围，对此可以采取司法鉴定的方式解决。如果是建设工程子项目施工的工艺发生变化导致工程量增减，一般不予调整价款，但如果是因设计变更、增加或者取消子项目导致工程量的增减，则根据增减项目所对应的合同报价在总价中予以调整，如无此对应报价，则可以参照当地建设行政主管部门发布的计价方法和标准处理。（2）合同外工程量的增加。对于这种情况，由于超出了固定总价的范围，所以应当另行计算”。

对于工程总承包合同而言，则未必有如此待遇。以《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）为例，其中规定了可以变更合同价款的情形，包括因发包人指令或批准的变更，暂估价、暂列金、计日工、法律法规变化、市场价格因素变化导致合同价变化。倘若设计变更允许调整合同价款，那必须归入上述情形之一，也就是归入“因发包人指令或批准的变更”中。这需要满足3个要件：一是属于发包人提出的或承包人建议并经发包人批准的变更；二是该变更完成了相关的审批手续；三是该变更属于合同约定的可调整价款的范围和内容。3个要件中，最容易引起争议的为要件三的判定，并非所有的对于招标方案或者图纸的改变都属于可调整价款的范围和内容。判断该要件成就与否须解决设计变更与合同约定变更范围和内容的关系，核心在于解决设计变更与发包人要求之间的关系。

2011年版《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）第13.2条正向约定了变更范围，包括设计变更范围、采购变更范围和施工变更范围等。相比较而言，2020版示范文本没有再直接约定变更范围，转而约定变更的基础，也就是固定总价对应的风险边界。两版示范文本对于变更范围的约定为一个主外、一个主内的互补关系。2020版示范文本第1.1.6.3条规定，变更指根据第13条［变更与调整］的约定，经指示或批准对《发包人要求》或工程所做的改变。由此可见，《发包人要求》是“总价包干”的核心内容。2020年示范文本包含附件《发包人要求》，由功能要求、工程范围、工艺安排或要求、时间要求、技术要求、竣工试验、竣工验收、竣工后试验、文件要求、工程项目管理规定、其他要求十一个组成部分，涵盖技术、管理、商务各方面。

解决方法

在实务中，对上述问题的判断因具体项目情况的多样性往往非常复杂，为将复杂问题简单化，本文提出由“需求”“功能”“方法”3个维度组成的判断方法。3个维度间的关系为：“需求”“功能”为同一事物两个方面，“需求”立足于发包人视角，而“功能”立足于承包人视角。发包人提出“需求”，承包人设计相应“功能”，满足发包人所提“需求”。而同样的“功能”可以通过不同“方案”实现。

“设计变更”与“发包人要求”间的关系实际上就是“功能”与“需求”间关系。无论是设计也好，设计变更也罢，均要满足发包人要求，即“功能”等于“需求”，这是合同适度履约的要求。然而，某些时候出现承包人所提供“功能”超越发包人“需求”，即“功能”大于“需求”。这种“超越”可能是发包人招标时所没有考虑到的，满足了发包人的潜在需求，可以给发包人带来额外的体验。此外，还有承包人提供“功能”达不到发包人“需求”的情况，这种情况属于合同违约，不单是调整合同价款的问题，还面临着合同违约承担相应违约责任的问题。

基于以上分析，将EPC项目设计变更分为4种类型，如表1所示。

表1　EPC项目设计变更价款调整分析模型

第一，发包人需求变更。这种情形是规范的由发包人要求变更引起的工程价款变更，即发包人要求发生变更，承包人需要作出相应功能的设计调整，以匹配发包人所要求的变更，相应的方案也要进行调整，由此引起的工程价款变化属于可以调整的合同价款。

第二，发包人方案变更。发包人并非对“需求”提出变更，而是对承包人的具体实现方案提出意见。这种情形在实践中最具争议性，因为合同中更多约定是关于发包人需求变更的调整，而对方案提出变更的情形甚少涉及。笔者认为，这种情况是否调整合同价款视原投标文件或合同签订是否有具体明确的实施方案而定，如有，意味着在投标时总承包人有对方案自主选择的权利，并且总承包人所提出的方案也经过发包人的认可，相应的对价也在合同总价中体现。实施过程中，发包人提出的方案变更相当于“指定”，总承包人没有自主选择的权利，因为发生的费用增减可以调整合同价款。

第三，承包人功能变更。发包人未提出需求变更，承包人自行作出的功能上的调整。承包人所作之调整可能基于项目实施考虑，如可以节约投资或缩短工期，或从运行维护角度考虑。这种功能上的调整必须以“合理化建议”方式提出，并经过发包人审批，方可调整合同价款。

第四，承包人方案变更。发包人需求未发生改变，承包人功能上未作出调整，仅因为方案不同出现工程项目或数量增减。这属于承包人应承担的风险，合同价款不作调整，设计优化、设计深化都属于此类。

相关案例

本文以最高人民法院裁判文书案号（2020）最高法民终450号为例，分析以上方法的适用性。

基本案情：2014年12月，工程总承包人中标发包人氧化铝节能减排升级改造项目自备煤气站工程EPC项目，工作内容包括设计、设备采购、安装和施工，中标金额为34 401.73万元。2015年3月18日，签订EPC合同。2017年2月，试车。2017年7月，性能考核通过。2017年9月，签署《工程移交证书》。2018年8月，工程总承包人取得《交（竣）工验收证书》。现该工程已投入生产使用。2018年4月23日，工程总承包人向发包人提交《结算书》，发包人未予确认，后付诸诉讼。

争议焦点：本案其中一个争议焦点即为包括“变配电楼增加一层”在内的15项工程变更费用的结算争议。总承包人主张自备煤气站工程施工过程中，增加了15项变更工程。发包人对工程总承包人主张的增加工程不予认可，认为涉案工程为交钥匙工程，不存在增加工程。

鉴定情况：一审审理过程中，工程总承包人向一审法院申请对新增15项工程造价申请鉴定。2020年7月7日鉴定机构出具鉴定意见书。变配电楼增加一层，鉴定金额1 391 297.04元。

变更分析：一审法院认为，变配电楼增加一层，商务合同与技术协议签订时变配电楼有具体的面积和尺寸，同时监理审批的施工组织设计也显示局部三层，建筑面积和技术协议对应。被告主张《第四次澄清说明》中将变配电楼和综合楼合并设计，但合同签订后的变配电楼设计图纸未将原来综合楼和变配电楼所包含的功能考虑进去，被告提出设计缺陷后，工程总承包人才将变配电楼增加一层。工程总承包人出具的投标文件《技术标书》有“变配电楼”三层，综合楼两层。从《第四次澄清说明》来看，工程总承包人将两项工程合并设计。合并后的功能确有增加，双方所签技术协议对增加的功能没有明确，故该项增加的工程为合同外工程较为合理，该项费用1 391 297.04元。一审法院认为本项变更原合同中没有约定，发包人过程中提出变更，功能上与方案上增加建筑一层，费用上也确有增加，所以属于第一种类型“发包人需求变更”。

但从法院所查明的事实来看，本项变更其实背后藏有故事。招标时，总承包人提交的投标方案中设计有变配电楼和综合楼两栋建筑，分别为三层和二层。但发包人在招标时因未能及时办理综合楼的规划许可证，于是提出将两栋建筑合并设计，总承包人也同意，但是就合并后的建筑的层数和建筑指标没有在合同中明确约定。发包人上诉称，相比投标文件，现在的建筑层数和面积还下降了。也就是说，发包人认为应当属于第三种“承包人功能变更”该项目，并且这种变更应当调减合同价款。

但是因为双方在合同中没有就具体的建筑层数以及面积进行约定，所以二审法院也倾向于本项变更为可以调整合同价款项目。二审法院认为，虽然《商务合同》中约定了“投标报价为固定总价合同”，但针对的应为承包范围内的情形，如果工程范围有增加，根据《商务合同》第一部分合同协议书第5.4（2）约定“如发包人需要对项目范围进行增减，价格变动执行‘分项报价表’”，根据已经查明的事实，一审判定为合同外增项工程的这6项工程，均满足合同未约定、甲方要求或认可、功能确有增加等条件，一审判决已经对该几项工程应确认为合同外工程的理由进行了详细分析。发包人针对此上诉，也未提出新的事实和理由。本院同意一审所作的分析和认定，发包人针对该项的上诉理由不能成立。

尽管EPC项目设计权归总承包人，但2020年版示范文本赋予了发包人变更权予以制衡，变更权的使用以价款调整为代价。因此，合同双方都应善用自己的权利。

（作者单位：中量工程咨询有限公司）