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实行建设工程领域招标投标“评定分离”改革，是优化营商环境、深化招标投标制度改革的重要举措。对采用“评定分离”的建设工程项目，建立健全决策约束机制和廉政风险体系是确保项目顺利开展的必要前提，招标人应当通过强化内控机制，完善“评定分离”项目监管机制，真正实现评优定优目标，保障“评定分离”高质量开展。
什么是“评定分离”
招标投标领域事关资源配置、利益调整，权力相对集中，各种矛盾交织，一直都是各级党风廉政建设和反腐败工作的重点领域之一。为深入贯彻落实《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函〔2019〕92号）,积极推进房屋建筑和市政基础设施工程招标投标制度改革，加强相关工程招标投标活动监管，住房和城乡建设部于2019年12月印发《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》（建市规〔2019〕11号），提出“探索推进评定分离方法”。
通常认为，建设工程招投标“评定分离”是指，评标委员会对投标文件进行定性评审并提供技术咨询建议，推荐定标候选人，招标人在定标候选人中按照事先确定的定标规则、定标方案自主确定中标人的评标定标办法。
“评定分离”最早试行于深圳市，2011年深圳市住房和建设局在《关于深化建设工程招标投标改革试行评标定标分离的通知》中率先提出了“试行评标与定标分离”。2015年深圳市出台了《关于建设工程招标投标改革的若干规定》，明确定标方法有四种：价格竞争定标法、票决定标法、票决抽签定标法、集体议事法。随后，其他省市的部分行业主管部门在结合自身行业特点的基础上，也陆续出台了类似有关“评定分离”的政策和办法。2019年以来，“评定分离”在更大范围逐步落地，山东、河南、江苏、广东等省陆续发布了有关建筑工程招投标实行“评定分离”的相关政策。“评定分离”改变了以往工程招标采用的随机抽取法、最低投标价法等定标方式，按照择优原则，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，投标人为争取中标以更具“性价比”的报价展现自身优势，资金节约成效显著，同时杜绝低价抢标，有利于遏制围标串标，市场秩序更加规范。
“评定分离”实现了招标人的权责统一
在传统的工程招标模式下，建设单位没有选择权，只能交给临时组建的评标委员会通过比较书面投标文件为其选择中标人。工程招标项目评标办法的特点使评审专家有较大的评标自由裁量权，对中标人的选择空间较大，特别是工程招标项目一般主观评审因素多，施工组织设计和项目机构人员评审因素难以量化，评标专家行为对评审结果有着直接且重要的影响。
“评定分离”的宗旨是权责对等和责任回归，建设单位是“评定分离”工作的责任主体，对整个招标、评标、定标全过程负责；代建单位在建设单位委托范围内配合建设单位开展“评定分离”招投标工作，严格按照委托合同依法依规履行职责并承担相应责任；招标代理机构在建设单位（代建单位）的委托范围内开展“评定分离”招标代理业务，依法依规编制招标文件、组织开展招投标活动。
目前，各地区“评定分离”操作流程大体相同，一般分为两个阶段，先由评标委员会推荐定标候选人，再由招标人组建的定标委员会对定标候选人进行筛选。在第一阶段，评标委员会对通过资格审查的投标文件进行定性评审，为后续建设单位定标、签订合同提供意见，推荐定标候选人。推荐的候选人数量原则上为3名，具体数量在招标文件中明确，候选人原则上不标明排序。评标完成后，建设单位组织清标工作小组开展清标工作。在第二阶段，由建设单位组建定标委员会。定标委员会职责是根据评标委员会的评标报告，综合考虑报价、技术、信用、招标人的清标和前期考察结果等因素，按照招标文件规定的定标程序和规则，从评标委员会推荐的中标候选人中择优确定中标人。“评定分离”真正把定标工作的主导权和责任还给招标人，让评标专家的作用回归到专业性业务本身，较好地实现了招标人的权责统一。
“评定分离”需要严格的监管
“评定分离”将定标权交还于招标人，但在实际执行过程中，由于招标人的管理水平、技术力量、廉政意识参差不齐，由其自行开展定标工作未必能保证质量，而定标过程缺乏监管还可能导致招标人滥用权力，招标人单位主要负责人和相关决策人员将成为投标人围猎拉拢的对象，容易带来极大的廉政风险。对此，需要通过行之有效的政策制度和严格的监管措施来解决和防范，牢牢把住“评标”“定标”等关键环节，着力保障评标评审办法和定标规则更加科学、合理、合法。要用好“评定分离”赋予的定标权，按照科学、民主决策原则，建立健全内部控制程序和决策约束机制，加强对廉政风险的防范，择优确定中标人，实现招标投标过程的规范透明，结果的合法公正，依法依规接受监督。
以最早试行“评定分离”的深圳市为例，《深圳市住房和建设局关于印发〈评定分离定标工作指导规则〉的通知》（深建市场〔2016〕6号）规定，“为维护好我市招投标评定分离制度，凡招标人采用票决方式进行定标的，应事先制定定标工作规则并报纪检部门备案。定标时严格按照已定规则办事，保留相关资料，供纪检部门监督时追溯”“招标人定标监督小组按照事先制定的规则对定标委员的投票行为进行监督，评估是否符合内控机制及价值取向，确保定标委员公平、公正用权，否则对相关人员进行诫勉谈话或处分”。在推行“评定分离”的其他地区，对招标人如何建立健全内部控制程序和决策约束机制，加强过程监督等均有作出要求。例如，《浙江省工程建设项目招标投标“评定分离”试点定标操作指引（试行）》（浙发改公管〔2022〕79号）规定，招标人要切实履行主体责任，建立完善定标机制和内控制度，将“评定分离”纳入本单位“三重一大”审议事项范围，对整个招标和定标过程负责。招标人的纪检监察部门要对定标全过程进行监督。
强化“评定分离”监管的建议
实行“评定分离”需进一步落实招标人负责制，使招标人在招标投标活动中掌握相关的话语权，如何做到还权于招标人，实现招标人权责统一，同时切实防止招标人权力滥用和无限扩张，建议通过以下几种方法，对采用“评定分离”的项目进行风险管控。
第一，强化主体责任担当。“评定分离”的核心是充分发挥招标人的主观能动性，目的是更好地落实招标人的主体责任。因此，招标人应当强化责任意识、法治意识，对招标和定标过程负责，并建立完善的定标机制和内部管控制度。招标人将“评定分离”纳入单位“三重一大”审议，对中标候选人数量、定标委员会组建、开展考察质询、定标因素、定标办法等集体讨论决定。
第二，构建多元监督体系，监督是权力正确运行的根本保证，要完善权力运行制约和监督机制，推进财会监督、审计监督、群众监督、舆论监督等贯通协调机制。招标人应当组建监督小组，监督小组成员可由建设单位（代建单位）内设纪检部门、审计等非业务部门的人员组成，通过现场巡察、重点抽查、专项检查等方式对“评定分离”招投标活动全过程进行监督，重点对开标、评标、制定控制价等关键环节开展监督工作；招标人也可以通过公布定标总体原则、定标要素、定标票决办法等内容，接受社会监督，防范暗箱操作。
第三，落实利害关系回避。回避制度是为了防止当事人利用职权为利害关系人徇情营私而对其任职、执行公务等所采取的一种限制性的措施。招标人应当明确“评定分离”过程中的回避原则，可以按照监管部门的管理规定结合单位实际制定。以福建省为例，《福建省综合性评标专家库管理办法（试行）》明确定标小组成员是投标人或者其主要负责人的近亲属的，评标人是招标项目主管部门或者有关行政监督部门的工作人员的，与投标人有其他利害关系、可能影响评标活动公正性的，应当申请回避。对于未申请回避的，一经发现，应当立即停止其参与相关活动并追究其相应责任。
第四，明确保密工作要求。招标人应当实行保密工作责任制，单位负责人为保密工作第一责任人，只限一定范围的人员知悉。定标方案属于“评定分离”办法的核心文件，决定了招标工作的成败，定标方案的制作、决策、收发、传递、使用、复制、保存等由监督小组指定专人管理。建设单位应当对“三重一大”决策程序的参会人员、清标人员、定标委员会成员进行保密教育，提出具体保密要求。
第五，强化廉政风险防控。招标人应当加强关键岗位人员、定标委员会成员等对党纪党规、党风廉政建设相关规定以及招投标法律法规的学习，通过集中组织观看廉政警示教育片，开展廉洁履职谈话等多种形式，着力提升廉洁意识，提高履职尽责能力。对定标方案编制等关键环节，逐项查找廉政风险点，制定防控措施，强化源头防控，保障权力合法合规运行，最大限度降低廉政风险。
第六，对招标文件的监督。建设工程招标文件一般由建设单位委托的招标代理机构编制，招标代理机构应当建立内部文件多重审核制度；建设单位可以组建招标文件编制纠错工作小组，在招标公告发布之前，经过纠错工作小组多轮次复核、纠错，以提高招标文件编制质量；在招标文件发布再经建设单位（代建单位）上会审核。通过建立事前监督纠错机制，加强对招标文件制作的监督，避免招标文件中的文字“陷阱”、设置不合理招标条件及定向设定排除潜在投标人，提高招标文件质量。
第七，加强标后评估工作。定标后，招标人内设监督部门应当及时开展项目后评估工作，评估项目的招标投标活动是否合法合规，招标结果是否实现择优竞价，必要时将评估结果同招投标情况书面报告提交建设行政主管部门备案。建设行政主管部门可委托专业机构采取“双随机”办法对“评定分离”试点项目开展标后评估工作。建设行政主管部门对评估过程中发现的违法违规行为，应当依法严肃处理，涉嫌违反党纪政纪的，应当将有关线索移送同级纪检监察机构。
对于招投标领域长期以来存在的各种顽疾，要用合法、正当的手段，通过行之有效的政策制度和严格的监管措施来解决和防范。在“评定分离”的实施过程中，应当做好监管工作，通过健全监督机制、规范回避原则、加强廉政教育、做好实施评价等工作，进一步压实招标人责任，促进招标人权责统一，提高节资率和项目保障，遏制围标串标行为，优化招投标市场营商环境。
（作者单位：厦门大学）
责编：戎素梅；编辑：高宏博
