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2015年8月，国务院办公厅《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》(国发办〔2015〕63号，以下简称《方案》)颁布后，各地相继建成公共资源交易平台(以下简称“交易平台”)。2021年9月30日，国家发展改革委依照《优化营商环境条例》和《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》(国办函〔2019〕41号，以下简称“41号文”)有关规定，联合国务院有关部门和地方研究起草《关于进一步规范公共资源交易平台服务行为的若干意见(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，对规范交易平台服务行为、强化交易平台职能定位，保护各方主体合法权益提出了更高要求。笔者谈谈当前市县一体化交易平台存在的问题及对策，供同行参考借鉴。
问题分析
对照《方案》中“规则统一、公开透明、服务高效、监督规范”十六字要求，当前，市县一体化交易平台存在六个“不够”问题。
模式不够统一。因对《方案》的理解不同，各地整合模式不尽相同，大致分为三种类型。1.市县“一体化”设置。即：县中心完全并入市中心，由市中心在“人财物”上实行统一管理，运营模式由市中心确定。2.市县两级实现信息化平台线上整合，而不涉及机构。3.市县两级独立设置，县中心加挂市分中心牌子，业务上接受市中心指导。另外，从市中心归口看，又可分出三种类型，即与政务服务中心合并设置、与综合监管机构合并设置、市中心作为市政府直属公益一类事业单位单独设置。可见，整合后交易平台的模式至少有9种，难以形成统一体系。
运营不够顺畅。因整合模式不同，无法形成市县统一运营规则，尽管有些县中心加挂市中心牌子，但仅仅是形式上整合，市场主体库不统一，业务办理环节多、服务不优不畅、信息不共享等堵点、难点问题仍然存在。随着国家“放管服”改革力度的加大，虽有所改观，但与“最多跑一次”乃至“零跑腿”目标仍有差距。一些地方受传统观念影响，市场壁垒未完全清除，地方和行业保护倾向仍然存在，市场主体参与交易活动成本较大，整体运营不够顺畅。
人员不够匹配。公共资源交易平台电子系统是集“建设、使用、维护、安防”于一体的信息化体系，既要遵守国家有关电子化系统建设法规政策，又要与交易业务紧密结合，对人员的技术要求比较高。随着“互联网+”的广泛推广应用，市县两级平台信息化建设专业人员短缺，复合型人才更是“一将难求”，基本上都是依靠交易系统建设单位派代表进行运维服务，这些人员简单维护尚可，开发应用不足，对全流程电子化交易发展十分不利。
配置不够全面。目前，工程建设项目招投标、政府采购、土地(矿业)使用权出让、国有产权交易业务已进入交易平台，相关的法规制度比较健全;随着改革的不断深入，同样适合以市场化方式配置的自然资源、资产股权环境权、排污权等公共资源交易业务也将进入交易平台;国家还鼓励未列入目录的公共资源交易项目也要进入交易平台，甚至允许非公共资源交易项目进入交易平台。就目前情况看，交易平台中新业务配套的法规制度不够健全。
监管不够到位。目前，交易平台分散监管、综合协同监管、集中统一监管三种模式并存，各唱各的调，“自扫门前雪”。一是有些监管机构执法主体地位不明确，职责边界没有完全厘清，属于同体监管，既当“裁判员”，又当“运动员”，存在“重管理轻监督、重检查轻处理”现象。二是线上监管形同虚设，交易平台建设初期，给有关监督部门开设了监管专线，可足不出户同步监督交易进展情况，然而，真正使用监管专线者少之又少，串通投标、专家不公、诚信缺失等问题未得到有效治理。三是交易过程中只看表面程序是否合规，对潜在的深层次问题缺乏重视，内外监督没有形成合力，效果不够理想。
网络不够安全。公共资源交易信息安全的核心是操作系统的安全性、可靠性和稳定性。无论是哪套系统，在上线运行前除了进行常规的安全扫描、漏洞检查外，最可靠的办法是全面进行系统化安全认证。目前，交易平台所使用的电子化操作系统基本上都是由投资方推荐，多数都未经过官方的权威认证，存在信息安全隐患。虽然各地市交易平台已运用“防火墙”、入侵检测、病毒防护等手段，通过定期安全扫描及技术加固来应对操作系统安全性威胁，然而，由于计算机病毒五花八门，加之安全防护体系不够健全，信息安全问题令人担忧。
改进策略
《征求意见稿》对完善交易平台建设提出相关要求，结合当前交易平台整合建设过程中出现的问题，建议从以下方面着手：
合理准确定位。市县一体化交易平台建设的核心是实现“三个有利于”。即：有利于防止公共资源交易碎片化，加快形成统一开发、竞争有序的现代市场体系;有利于推动政府职能转变，提高行政监管和公共服务水平;有利于促进公共资源交易阳光操作，强化对行政权力的监督制约，推进预防和惩治腐败体系建设。笔者建议：一是有条件的地区市中心对县中心在人、财、物上进行统一管理，撤销区级平台，实现“一城一地一市场”，确保进入交易平台的交易项目在流程和规则上一致，市县级平台一班人马、一套制度、一个流程、一个市场。二是暂没条件完成市县级平台完全融合的，重点做好电子化交易系统的统一，以市级平台为主，开发覆盖县、区电子服务系统终端，一端为监管部门提供监督通道，另一端为各类社会主体提供标准化接口，由其自主选择交易平台，且对上能够与国家、省级平台系统进行链接，形成统一的交易体系。
优化场所建设。遵循集约利用、因地制宜、避免重复建设的原则，摸清市县底数，对现有交易平台进行升级，按规定配备必要的办公设施和电子软硬件设备，利用现有交易平台满足本区域内交易业务的需要。同时，市级制定统一标准，将城市区交易业务有序纳入市级平台，全面提升交易水平。
明确职能责任。交易中心作为平台运行的主要机构，应切实履行岗位职责，优化见证、场所、信息、档案、专家抽取等服务职能;不代行审批、核准、备案、检查、处罚等行政职能;不对公告、公示、文件进行审核;不从事或强制指定招标、拍卖、政府采购代理、工程造价、公证等中介服务;不干预正常交易活动。
完善监管措施。从实际运行情况看，分散、协同监管只是权宜之计，唯有集中统一监管和综合执法才是治本之策。建议一是设立市县两级模式及职能统一的监管机构，端口前移，按照应进必进、能进则进原则推动碳排放、水权、用能权、排污权等公共资源项目进场交易。二是市县行政监督部门推动对进场交易项目的招标文件、招拍挂文件、采购文件等标准化建设，打破市场壁垒，强化事前监督，形成统一监管合力。
加强网络防护。加快制定公共资源交易领域网络制度规则和安全标准，建立健全公共资源交易行业网络安全制度体系。严格审批管理，积极开展交易平台电子系统等级保护测评和巡查监测工作，不断提升技术防护手段，确保交易平台电子化系统安全稳定。
市县一体化交易平台建设是形成全国“一盘棋”的基础，是解决市场割裂、重复建设、市场壁垒等问题的重要举措。有关部门要顺应大势，达成共识，深入贯彻41号文精神，加强制度规范、建立长效机制，加快形成“规则统一、公开透明、服务高效、监督规范”的公共资源交易体系。
