深化公共资源交易监管体制改革的研究

　　公共资源交易监管体制改革始终是学界和业界高度关注、积极推动的课题。由于顶层设计没有明确，基层实践模式不一，近年来公共资源交易监管体制改革的步伐和成效与蓬勃发展的交易市场不相匹配，在新时代深化交易平台整合共享、加快完善社会主义市场经济体制的大形势下、大格局中，应加快推进交易监管体制改革，以保障交易市场高质量发展的需求。本文结合当前交易监管现状，分析利弊和改革应注意的问题，提出思路建议。

　　2015年以来，通过不断深化平台整合共享，公共资源交易市场实现了平台由分散到整合、规则由分立到统一、信息由分割到共享、系统由分离到联通、监管由分块到协同的转变，年交易量100万笔、交易额20万亿元的公共资源大市场，已成为全国统一大市场的重要组成部分，为促进国内大循环和国际国内双循环发挥着重要作用。在回顾改革成果的同时，我们也要清醒地认识到，在全面开启社会主义现代化强国建设的新发展阶段，进一步深化公共资源交易平台整合共享，推进公共资源交易市场高质量发展，监管体制必然成为绕不过去的坎，需要推动深层次体制改革。

　　认清现状——客观分析各种模式的利弊得失

　　由于历史等多种原因，交易监管体制触及多方利益，改革难度大，步伐较慢。《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》(国办函〔2019〕41号)强调实施协同监管，并提出探索推进公共资源交易综合监管。应当说，国家层面在监管体制方面仍很审慎、力度还不够大，原因在于当前各地监管模式多样，各有利弊，难以一锤定音。具体见表1。

　　如表1所示，笔者归纳了当前各地公共资源交易监管三种主要模式，并将其形象比喻为1.0版、2.0版、3.0版并存的态势。

　　行业分散监管1.0版。在计划经济体制下，市场发展不充分，我国招投标制度实施初期，工程招投标、政府采购、土地招拍挂等有形市场分散设立，各办各管，互不相扰，这种管理体制是必然的选择。随着市场化程度的不断提升，特别是2015年以来，国家整合建立统一的公共资源交易平台，传统的四大板块和新兴交易项目构建了“4+N”的集中交易模式，但《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》(国办发〔2015〕63号)未对监管工作提出新的内容，因此产生了“项目全进场、监管在场外”的问题，导致传统的分散监管与集中交易的矛盾不断显现、日趋尖锐。

　　综合监管2.0版。与现行有关法律相适应，2015年，国家建立由发展改革委牵头、有关部门参加的部际联席会议制度，统筹指导和协调全国公共资源交易平台整合工作，由此形成了国家层面的公共资源交易综合监管体制。笔者将其表述为“牵头协调+行业分散监管模式”，即发展改革部门或公共资源交易综合管理部门负责制定制度规则、牵头平台建设、协调行业监督，行业主管部门依据职责开展协同监督。目前全国多数地区和安徽省、县两级基本采取此种模式。如表1所述，综合监管虽然解决了一部分问题，但还是治标之策、权宜之计，在交易领域治理体系和治理能力现代化建设上仍存在先天性的不足。

　　集中统一监管3.0版。“合肥模式”通过地方立法和法规授权方式，创新解决了公共资源交易监管权与执法权分离问题，有效解决了传统分散的交易监管模式存在的同体监督、多头执法、责任缺失、效率低下等弊端，引领了公共资源交易监管的新途径，构建了“决策、监管、服务、操作”在流程上既分离、管理上又相互制约监督的新机制，实现了交易改革的新突破、新飞跃。但该模式突破了现行法律有关规定，严格意义上仍存在依法行政的法律风险，不仅需要具备地方立法权等法制支撑，还要跟进对集中执法权的监督并形成科学有效的机制体系。虽然2015年修改的《立法法》将地方立法权扩至所有设区的市，但目前主要是针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项制定地方性法规。需要说明的是，依据《行政处罚法》确定的相对集中行政处罚权制度，借鉴在城市管理和旅游管理领域开展综合执法的经验，经省级审批，当前，安徽省蚌埠、滁州、宣城、淮北、亳州、六安、芜湖、马鞍山等地，相继在市级公共资源交易领域开展相对集中行政处罚权工作，不过笔者认为其在授权范围、监管效应方面尚不及“合肥模式”。

　　拨云见日——深化改革需要注意的有关问题

　　本着先易后难原则，以整合、规范平台为基础，撬动、倒逼监管体制改革推进，是必然趋势。笔者认为，公共资源交易监管体制改革是劈波斩浪还是裹足不前，可能取决于对以下关系的把握、理解和落实：

　　坚持先立后破和先破后立有机结合。交易监管体制改革牵一发动全身。既涉及上位法规范、于法有据等高压线，又牵涉到机构设置、编制管理等硬杠杠，触及相关部门权力分配、利益调整等软梗阻，问题、困难、矛盾交织，雷声大、雨点小、年年喊已成常态，基层监管工作者思想迷茫，继而畏难并滋生惰性，不利于事业长久发展。不改革，死路一条;如何抓好改革，需要辩证处理。一是要在法律上政策上先立后破。凡属重大改革都要于法有据，履行法律程序，取得法律授权，法治轨道进行。二是要在思想上、方式上先破后立。勇于打破现体制、旧逻辑束缚，崇尚基层探索和大胆尝试，贯彻新理念，多想新招数，创造条件、创设环境，科学规划、分期施工，力戒短视、久久为功，勤于总结、评估并不断修正、完善，善于提炼、升华并大力示范、推广，努力为制定修订行业法规、完善优化顶层设计提供更多事实胜于雄辩、可复制易推行的基层鲜活案例和改革成功经验。

　　坚持放与管有机结合。“放管服”改革的终极目标是市场化、法治化。近年来，与交易行业直接和间接相关的简政放权、优化服务方面的政策措施密集出台、力度空前，特别是有关资质许可取消、市场准入限制进一步放开后，市场主体欢呼雀跃、期望值飙升。殊不知，交易行业涉及面广，从业人员良莠不齐，失信现象备受诟病，尤其在当前常态化疫情防控和经济增长不确定因素较多的情况下，一方面项目交易量不同程度呈现周期性变化，另一方面市场竞争主体瞬间剧增，竞争愈发激烈，加上互联网技术发展，电子化招投标应用更加成熟，在便捷交易的同时又给围标行为减轻了资金成本、提供了技术便利，多重因素叠加以致县级交易平台经常出现数百家乃至上千家企业参与投标的现象。正因为“管”的配套措施远远滞后于“放”的节奏，事中事后监管缺位，全社会信用惩戒机制不健全、不共享，交易市场化改革越深入，对现有分散监管乃至综合监管体制的冲击就越猛烈。因此，迫切需要立足法治化保障，既要坚决防止一味撒手、放任不管，又要极力避免头痛医头、脚痛医脚，必须坚持放管结合，要针对老情况新问题，从监管体制根源和深层症结切入，拿出系统性、一揽子改革措施，有效应对面临的监管矛盾。

　　坚持理论研究与实践创新有机结合。长期以来，交易监管体制理论研究是学界的冷门话题，业内研究大多局限于招标采购领域，以及关注新理念、新业态、新技术、新成果，对公共资源交易基础理论和体制机制的研究薄弱。思想是行动的先导，理论是实践的指南。深化交易监管体制改革，必须补齐理论研究短板。国家、省级层面应当与基层“自下而上”的改革相对应，“自上而下”搭建高水平的理论研究平台，广泛吸纳政府部门、高校院所、科研机构、专业智库、行业协会、市场主体、新闻媒体等组织和专家学者、社会公众参与，从国外经验、主导趋势、法律框架、实践应用、行政体制、人才培养等多元角度，加强研究探讨、交流合作，为基层摸索和实践创新提供更前瞻的方向指引、更丰富的理论支撑。

　　笃定前行——权衡择优构建系统有效化体系

　　综上所述，笔者认为，新发展阶段推动公共资源交易事业高质量发展，交易监管体制改革必须进一步深化，集中统一监管必将成为主流。方向既明，举措要准，关键如下：

　　优化监管体制。按照行政主管部门与交易组织分离的“管办分离”要求，在坚持集中统一监管前提下，需要重塑“一委一局(办)一中心”体制，其隶属关系和职责运行具体见图1、图2：

　　一是在行政隶属上彻底理顺。传统的“一委一局(办)一中心”架构中，“中心”多为“局(办)”所属单位，存在上下级关系，严格而言还是同体监督、管办不分。改革后，“局(办)”与“中心”同属一级政府，但没有直接的行政隶属关系，单位建制级别可以一致，这不仅符合上位法规定和国办发〔2015〕63号等文件要求，更为实现真正意义上的“管办分离”打通了体制障碍。

　　二是在职责运行上守正创新。坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，延续传统的“一委一局(办)一中心”职能内容，但集中统一监管后，“局(办)”的职能配置将更加充实优化。同时，根据《公共资源交易平台管理暂行办法》(国家发展改革委等14部委令第39号)要求，“中心”的公益属性将更加凸显，公共服务定位应更为清晰。

　　拓展监管链条。公共资源交易全生命周期包括交易准备、交易实施、交易履约等过程，即事前、事中、事后阶段。目前监管部门囿于职责不清、人力不足等困难，更多聚焦交易实施环节、事中阶段，监管也相应集中在交易现场，对事前和事后的监督延伸不够。实施集中统一监管后，应适应公共资源交易全生命周期特点，拓展监督链，构建以信用管理为核心、智慧监管为依托、责任归位为保障，贯穿项目全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的依法监管体系。一是事前监管全面推广信用承诺制度和信用分级分类监管，将信用承诺纳入市场主体信用记录，对履诺记录良好的市场主体给予优惠和便利，对失信主体及时预警和防范。二是事中监管大力推进大数据、云计算、人工智能、区块链技术应用，及时甄别、发现异常交易和违法违规行为。三是事后监管督促项目单位落实主体责任，将违法失信、风险较高的市场主体，列入重点信用监管范围，提高“双随机、一公开”检查比例频率，完善失信联合惩戒，使严重违法失信行为的失信者承受跨行业、跨领域失信联合惩戒的成本。

　　抓实监管重点。交易市场主体，主要包括项目单位、竞争主体、中介机构、评标评审专家和平台服务人员等五类利害关系人。开展交易市场监管，需要分门别类，有的放矢，因人施策。一是对项目单位着重解决量身定做、“明招暗定”等虚假交易问题，需要从源头扎紧篱笆，完善范本和负面清单，坚持例外论证公示，严把项目文件编审关。二是对竞争主体着重解决资质挂靠、串通投标、虚假投标、转包、违法分包等市场乱象问题，通过优化提升电子交易系统功能、开展执法检查、履约检查、联合征信等多种方式规范市场秩序。三是对中介机构着重解决水平质量不高的“程序代理”、唯项目单位意图办事的“意图代理”问题，通过搭建中介网上超市，改革竞争规则，强化信息公开，加强评价考核，“红黑”动态调整，实现优胜劣汰。四是对评标评审专家着重解决职业操守缺失和专业素质不强等问题，通过持续把“入口”、强培训、严考核、畅“出口”，不断提升专家队伍数量质量。五是对交易服务人员着重解决服务不优、效率不高、廉政风险等问题，不断完善1+N+X的平台管理政策制度体系，在数字化转型中推动平台自身改革创新，在规范化运行中推动平台服务优质高效。

　　守住监管底线。权力不能任性。实施集中统一监管后，对监管主体的强监督、立规矩是防止“猫鼠一家”“监守自盗”的安全底线。要用好“三大监督”，切实筑牢上下贯通、内外结合、系统完备、规范高效的交易执法制约监督防线。一是纪检监察监督政治引领。通过巡视巡察、派驻监督、专项督查、调研检查、明察暗访等多种方式，加强对监管部门“关键少数”、领导班子和执法队伍履行主体责任、“一岗双责”、工作职责情况的监督，明确法纪红线，严肃执纪问责，确保依法行政、执法公正。二是内部制约监督夯基固本。打铁更需自身硬。要不断规范议事规则，贯彻民主集中制，提升科学决策、民主决策、依法决策水平;要紧盯交易执法办案的关键环节、风险部位，完善制度设计，嵌入流程控制，固化人员定期轮岗、案件定期评估机制，严格落实行政执法公示、全过程记录和重大执法决定法制审核制度等“三项制度”，使权力行使慎之又慎、自省自律严之又严。三是社会公众监督多位一体。采取聘请社会监督员、设立“开放交流日”、建立投诉举报平台等形式，畅通和丰富社会公众提出建议批评、开展舆论监督的渠道，健全执法案件回访、投诉举报问题反映及满意度评价、信息公开等机制，确保公共资源阳光交易。

　　结语

　　未来公共资源交易平台好中选优，拼的是服务;公共资源交易监管出彩出色，拼的是创新。安徽公共资源交易领域应当继续解放思想，与时俱进，锐意革新，探索出更多、更丰富、更有效的监管方式和手段。