公共资源交易平台集约体系建设

　　《电子招标投标办法》(国家发改委令第20号)颁布以来，各地纷纷以公共资源交易中心(以下简称“交易中心”)作为公共资源交易平台主要运行服务机构，建立了电子招投标平台系统。但实施中，出现了三大系统概念不清、功能混淆的现象，市场主体建设运营的电子交易系统(以下简称“第三方交易系统”)的引入受阻等问题，未能实现20号令所期望的“交易系统按照市场化、专业化、集约化方向建设和运营”“交易系统在任一电子招标投标服务系统注册登记”的建设目标。为此，笔者通过梳理电子交易平台系统发展沿革和剖析实践中面临的问题，提出优化构建公共资源交易平台系统的构想。

　　一、发展沿革

　　第一阶段：以网上报名为典型的“半信息化”阶段，平台体系尚未形成。依据20号令：“依法设立的招标投标交易场所、招标人、招标代理机构以及其他依法设立的法人组织可以按行业、专业类别，建设和运营电子招标投标交易平台。国家鼓励电子招标投标交易平台平等竞争。”在此阶段，公共资源交易平台还未整合，各地政府建立了以建设工程招投标为主要交易活动的招投标中心，交易活动以现场交易的方式进行，招投标中心提供交易场所服务，具备信息发布、网上报名、专家抽取等简单的电子交易服务功能。在具备政策支持的条件下，规模较大的代理机构等市场主体建立的电子交易平台，如“必联电子招标投标平台”等应运而生。同时“电力招标网”、“机电产品招标投标电子交易平台”等按照行业和专业类别建立的交易平台，也如雨后春笋般涌现。一方面由于公共资源交易平台整合尚未实现，令一方面电子招标投标还未在交易活动中得到普遍应用，此阶段，政府建立的交易平台和市场主体及行业建立的交易平台似两条平行线，没有关联和交互。

　　第二阶段：全流程电子化交易实现，平台体系建立。2015年，《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(国办发[2015]63号)发布之后，各地将分散在各行业的国土出让、产权交易、政府采购整合到了一个平台，设立了综合的“公共资源交易平台”各地政府建立的电子交易平台得到了强化，交易、服务、监督三大系统的建设格局基本形成，大多地区实现了省市共建、市县一体化。随着CA数字证书等技术应用，交易电子化流程从原先的网上报名、专家抽取等阶段性应用向全流程推广应用，投标人仍然出席开标会议，但实现了在线递交电子投标文件，评标也实现了电子化和远程异地评审。此时，政府建立的交易平台满足了电子交易的基本需求，市场主体建立的交易平台由于公信力不足，未能在公共资源交易活动中发挥作用，交易平台的市场化、专业化难以实现。

　　第三阶段：平台体系发展成熟，各地对交易系统市场化建设进行探索实践。此阶段，各地为满足招标文件范本和评标办法的多样性需求，在保留交易中心建立的“官方”交易系统的同时，开始探索引入市场主体建立的第三方交易系统。从第三方交易系统与服务系统对接的方式分类，大体分为两种模式，一是以广州市为代表的，纯粹将服务系统作为信息交互的枢纽，交易过程全部在交易系统完成;二是全国大部分地市做法，在交易系统中整合了部分服务系统的功能，即交易与服务系统共建。但由于在现行法规中对交易系统和服务系统的功能缺乏明确定位，政府建立的交易系统、服务系统和市场主体建立的交易系统难以融合。

　　二、存在问题

　　1、“公共资源交易平台”概念模糊混淆。先后出台的相关规章制度对“公共资源交易平台”(以下简称“平台”)的概念描述各不相同，对“平台”的属性和建设主体界定相互矛盾。20号令提出：“依法设立的招标投标交易场所、招标人、招标代理机构以及其他依法设立的法人组织可以按行业、专业类别，建设和运营电子招标投标交易平台”，突出的是平台的市场化属性。《公共资源交易平台管理暂行办法》(39号令)对“平台”的定义是：“公共资源交易平台是指实施统一的制度和标准、具备开放共享的公共资源交易电子服务系统和规范透明的运行机制。为市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共资源交易综合服务的体系。”突出的是“平台”的公共属性。近期出台的《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》(以下简称指导意见)中提出“公共资源交易中心作为公共资源交易平台主要运行服务机构”也突出了“平台”的公办性质。

　　2、交易系统和服务系统功能定位不清晰。各规章制度对交易系统和服务系统的功能定位不明确，20号令等文对服务系统所界定功能中的市场主体注册登记、项目登记、场地安排、公告发布、交易保证金托管、专家抽取等交易服务在交易系统中同样有要求。由于功能定位不清，各地交易中心在交易、服务两个系统建设过程中，进入了误区，目前大多地市将服务系统根植在交易系统当中，即交易与服务平台共建。

　　3、交易系统市场化目标难以实现。一方面各地交易中心将服务系统和交易系统合建，第三方交易系统难以与服务系统对接;另一方面市场主体建设的交易系统涵盖了项目登记、场地安排、公告发布、交易保证金托管等交易服务，这些服务过程穿插了交易中心业务部门需要完成的工作。以安徽宣城为例，宣城市下设6县1区，各县区交易中心业务科室需按照行政区划，对各自所属区域的项目进行公告完整性核验、场地安排、保证金退还申请的初审等，市场主体建设的交易系统要满足交易服务按照行政区划实现，必需按照1+N的模式进行系统架构，宣城市就要做成1+7的8个子系统，纷繁复杂的业务流程，导致了第三方交易系统很难顺利与各地服务系统完成对接，交易系统市场化、专业化目标难以实现。

　　三、建设构想

　　1、明晰各系统的功能、定位

　　交易系统应该发挥市场化优势，以提供专业化、多元化的交易工具(投标工具、评分办法等)为主导;服务系统为交易信息汇集、共享和全过程交易服务;监管系统为行政监督部门、纪委监委、审计部门提供在线监督通道。

　　2、做实做优做强服务系统

　　(1)分离建设是前提基础

　　按照交易系统市场化、专业化、集约化的目标要求，三大系统进行分离建设是前提，就目前大多地市交易与服务系统整合建设的现状，引入任何第三方交易系统，无法发挥服务系统信息交互的枢纽作用。特别是以安徽马鞍山等地为代表的，成立了国有代理公司后，交易中心不再保留交易系统，将交易系统交给代理公司管理和运营，国有代理公司管理的交易系统将不再具备公共服务属性，而是与任何第三方系统对等的交易系统。这必然要求剥离服务系统，与第三方系统对接的只能是公共服务属性的服务系统，并通过数据交互服务方式，制定统一数据规范要求，将公共资源交易系统与公共资源服务系统各环节联通，按照XML规范对各环节业务数据打包，实现数据交互。

　　(2)发挥互联共享枢纽作用

　　服务系统的信息枢纽作用至少应当满足三个方面要求，一是作为交易系统和监督系统信息交互传递的信息枢纽，二是作为汇集交易、监管、信用等数据上报、对接省、国家级服务系统，三是集中展示各类公共服务信息，为市场主体、行政监督部门和社会公众提供信息服务。按照“互联网+政务服务”的要求，凡与企业生产经营和人民生活密切相关的政务服务事项，都要推行网上受理、网上办理、网上反馈，已建的业务办理系统，应将入口迁移到“电子政务服务网”，实现统一身份认证和互联互通，这是优化营商服务环境、便民利企的必然要求。

　　(3)作为平台运行机构业务管理的依托

　　随着公共资源交易电子化的发展，公共资源交易中心作为平台运行服务机构的各项服务也应顺应交易电子化进程，从线下服务向线上服务转变。服务系统作为公共资源交易中心服务供给及业务管理的线上工作平台，应至少满足业务咨询、项目登记、场地安排、公告发布、交易保证金托管、专家抽取、交易过程保障、成交公示(公告)、合同主要信息公开、资料归档、数据统计、档案查询等服务内容。

　　(4)满足市县一体化需求

　　《安徽省整合建立统一的公共资源交易平台实施方案》规定了以市级平台为基础，建立市县一体化的公共资源交易平台，市县两级公共资源项目纳入统一的平台进行交易。市县一体化的交易平台必然要求服务系统市县一体化，即按照“n+1”架构进行分区域设计，各县市区需按照权限管理、归档各自行政区域所属项目，满足各县市区交易中心在统一的服务系统进行场地安排、保证金托管等交易服务。

　　(5)建设目标

　　做优做强服务系统，充分发挥枢纽桥梁作用。在服务系统下挂接场地预约管理子系统、保证金托管子系统、不见面开标大厅、电子档案管理子系统、业务管理子系统等模块。功能完善的管理系统应用，将交易中心作为平台运行机构的职能作用，从提供“线下”平台服务全面向“线上”平台服务转移，同时，服务系统与交易、监管系统的有序衔接，将成为政务信息、市场信息跨地域、跨行业、跨部门、跨层级互联共享的信息枢纽和桥梁)

　　3、无障碍引入第三方交易系统

　　实现交易系统市场化、专业化、集约化是公共资源电子服务平台建设和运营的目标要求。推动引入第三方交易系统，发挥第三方交易系统在招标文件评标办法方面的专业特色，才能为各类交易主体提供更加精准的交易范本和交易服务。引入第三方交易平台，与其对接的只能是服务系统，目前各地均在探索尝试阶段，要实现接入第三方交易系统便利化，就必须将所有交易系统当中共性的，或是有统一要求的项目登记、场地预约、保证金托管、不见面开标大厅、电子档案等交服务剥离出交易系统，培育强化交易系统 “工具化”属性，充分发挥其专业特点，提供多元化、科学合理的招标文件范本和评分办法。

　　4、省级层面统一建设服务系统是最优选择

　　由于缺乏统一的技术规范，各地市所建的服务平台一方面不一定科学，另一方面很不经济，由省级层面统一建设，将终端分配给各市县使用，优点是：一方面既能达到统一标准的要求;另一方面信息交互更加顺畅;更重要的是第三方交易平台可直接与省平台对接，更加经济、高效，便于项目交易的跨区域交易的实现，省域内市场主体跨地市自主选择任何交易系统进行项目交易。这里以江苏省建立的农村产权服务平台为例具体说明一下，江苏省自上而下建立了省级、市级、县级、乡镇的四级农村产权交易信息服务平台，按照“互联网+交易”的模式，建立了全省统一的农村产权交易信息平台和网络竞价系统，将权限端口分配市县乡三级农村产权交易市场，乡镇建立交易服务中心，提供信息发布、产权交易、交易鉴证、融资等一体化服务功能，简化了审批流程，通过网络在线审批，网络竞价交易，化繁为简，实现利企便民的目标要求。省里自上而下建立的统一平台，更能发挥信息发布的广泛性、系统功能更加成熟，数据推送更加规范，特别是融资服务的有效供给。江苏以省级层面充分发挥财政资金杠杆职能，创新政、银、担、保多方合作的金融服务模式，有效破解了新型农业经营主体融资担保难问题。截至2020年5月31日，为农业经营主体融资贷款笔数482268笔，贷款金额113,062,296,296元。

　　5、优化提升监管系统智能水平

　　《指导意见》对监管提出的要求是：创新公共资源交易在线监管体制和监管方式，通过互联网数字化路径，实行公共资源交易全过程信息公开，保证各类交易行为动态留痕、可追溯。大力推进部门协同监管、信用监管和智慧监管，充分发挥市场主体、行业组织、社会公众、新闻媒体外部监督作用，确保监督到位。目前大部分地市尚未形成独立的监管平台，而是在将部分监管功能根植在交易平台中，通过分配使用账户的方式，将该部门功能分配给监管部门使用，不满足智能监管的工作需要。要充分利用物联网、云计算技术，开发应用大数据分析系统，深度挖掘公共资源交易数据在智能监管中的应用，通过市场主体的人员职称、学历统计、资质等级、业绩、中标、信用评价等大量的数据收集与整理分析基础上，对各方交易主体行为进行量化分析，发现数字足迹，进行智能研判，为交易监管提供线索，提高监管工作的效率和精确度。