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国有企业，不论在行业重要性还是市场份额上都占有极其重要的地位。作为企业生产经营的重要行为之一，国企采购涉及行业广泛，资金规模庞大，对整个国民经济有着非常重要的影响。据中国物流与采购联合会数据显示，2022年全国国企采购招标总额超过38万亿元，同年我国GDP为121万亿元，国企采购招标与GDP的比值高达31.40％。从我国开始启动加入《政府采购协定》（以下简称GPA）的谈判以来，因涉及利益重大，国企是否纳入GPA出价清单一直是各方关注的焦点之一。在2014年和2019年的出价清单中，尽管我国已将部分国企纳入出价清单，但是其他参加方未予完全认可。在此背景下，国内围绕国企采购是否纳入政府采购的争论也日益激烈。
虽然我国已经确定了“政企分开”的经营管理模式，但国企特有属性使国企采购处于完全市场化的企业采购和政府采购之间。时至今日，针对国企采购，国内尚无明确的法律进行规定和约束，存在明显的法律空白。部分观点认为，现有的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）对适用主体的表述非常明确，并不包含国企采购，因此不认同将国企采购纳入政府采购的管理之内。然而，考虑到GPA谈判的发展进程，部分观点认为，国企采购势必要纳入政府采购，只是实施的时间和范围有待考量而已。
围绕该问题，笔者结合业务实践对国企采购纳入政府采购存在的现实诉求和面临的实际困难进行分析，以期为各方提供有益参考。
国企采购纳入政府采购的现实诉求
我国加入GPA谈判的需要
2001年，我国成功加入世界贸易组织（WTO）后向世界承诺，将尽快启动加入GPA谈判。我国于2007年底正式启动谈判。2014年的政府工作报告中将GPA谈判列入政府重点推动工作之一。当前，按照国家主席习近平关于“加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程”的指示精神，财政部积极推进加入GPA谈判进程。GPA强调各缔约方有关政府采购的法律、规则、程式和做法都应公开。无论采购主体的具体形式如何，只要该实体的采购活动受到政府控制或者受到政府影响，就应作为一个普遍标准纳入考虑之列。GPA附录1由中央和次级中央政府采购主体以及公共企业等实体构成。欧盟在其GPA附录3中包含了公共管理局和公共企业。
我国加入GPA谈判面临的重要问题之一就是，国企是否是政府采购的主体之一。关于本国国企出价，实际谈判时参加方都会坚持三个原则：一是能否列入出价，要看企业所在国家的控制力和影响力；二是看企业是否提供公共服务和公共产品；三是对等开放原则。从世界范围来看，许多国家在认定某个企业是否应该纳入政府采购范围时，判断的标准是该企业经营的业务是否具有公益性。国际通行意义上的政府采购是广义的政府采购，也叫公共采购，即使用公共资金进行采购。国企作为政府采购主体是国际惯例。鉴于我国国企采购的巨大市场机遇，GPA成员要求我国将一些大型国企纳入政府采购范畴。在前五次的出价清单中，我国并未将国企纳入其中。而在第六次和第七次的出价清单中，我国开始增加了部分国企名单。由此可见，基于加入GPA谈判的需要，将部分国企纳入政府采购已是大势所趋。
提升国企合规管理水平的需要
所谓合规，是指企业结合外部法律规定和内部业务经营活动，制定企业经营管理制度和规范，以确保经营行为合法合规。因此，企业合规的关键在于满足外部相关法律要求，以此为前提再去寻求利益的最大化。
国企采购涉及金额巨大，作为公司经营管理的重要一环，采购合规管理极为重要。当前，由于法律上存在明显空白，国企采购的管理措施由各企业结合自身情况自行制定。此种情况存在较大隐患。其一，由于没有国家法律的统一约束，企业在制定合规制度时个性化差异极大，不利于整体合规水平的提升，也不利于主管部门的统一监管。其二，由于缺乏上位法依据，企业在制定合规管理制度时，对管控力度和管控范围都缺乏明确参照，容易产生困扰。将国企采购纳入政府采购，可以填补法律上的缺失，有利于提升国企采购的整体合规水平，同时为企业在制定自身合规管理体系时提供明确法律依据和参照。
国企采购纳入政府采购面临的困难
两者性质存在本质差异难以有效协调
根据《政府采购法》的规定，政府采购指的是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购的资金来源为财政性资金，所以该法制定的根本目的在于确保政府采购行为规范，促进廉政建设，保障国家公共财产不受损失。因此，流程规范、采购廉洁是政府采购的目标，且各项法律条款紧紧围绕该目标进行设置。
国企采购的主体是国企，虽然在权属上是国家所有，但是以企业的方式在运行，追求效益最大化是企业的根本驱动力所在。这与政府采购存在本质上的区别。企业为了实现效益最大化的目标，需要综合多方面的因素进行考虑，如价格、性能、产品使用期限等，还需考虑采购行为与其他企业经营行为之间的整体协调性和一致性，为最终实现企业整体经营效益最大化服务，获得全局最优结果。在两者存在根本性差异的前提下，将国企采购直接纳入政府采购，会导致难以统一协调的问题，不利于国企采购的顺利开展。
国企采购效率或受影响
政府采购的主体是各级国家机关、事业单位和团体组织，由于工作性质的原因，其采购行为相对常规，且可预见。此外，由于这类机构的采购资金为财政拨付，因此需要在上一年度提前做好预算，期间不可随意变更，具有较强的计划性。相对而言，国企与一般企业无二，身处市场一线，形势瞬息万变，需要面对更大的不稳定性和不可预见性。这一客观现实迫使国企需要在第一时间快速作出反应。
为了确保程序合规，《政府采购法》对采购流程有明确规定，相关环节也有具体的时间限制。例如，《政府采购法》第三十五条规定：“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。”类似的规定对于政府采购而言是科学合理的，但对于追求效率和快速反应的国企采购而言，约束性太强，不利于企业经营的正常运转。
国企采购的采购方式自主性将受到较大限制
《政府采购法》规定的采购方式一共有六种，分别是公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。这六种采购方式，基本上能够满足常规采购。为了适应情况变化的需要，第六种方式为兜底条款内容，即为对国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式予以认可，如竞争性磋商和框架协议采购方式。然而，由于国务院政府采购监督管理部门的认定层级较高，同时在方式认定的过程中，会着眼全局予以考虑，因此个性化难以得到满足，方式认定的时限也相对较长。
鉴于市场内外部环境始终在不断发展和变化，国企有必要保留一定的灵活自主权，在既有采购方式无法满足特定情况时，可以结合业务发展需要，因时制宜地制定应对策略，在采购方式上做必要的改进和创新。在既有的《政府采购法》框架下，国企采购在采购方式上的自主性将受到较大限制，进而影响企业经营的其他相关管理环节。
国企采购是否纳入政府采购，这一问题引发了理论界和实业界的诸多探讨。结合业务实践，笔者对国企采购纳入政府采购的现实诉求和可能存在的困难进行了相关探讨。一方面，国企采购纳入政府采购有着一定的现实诉求，能够与我国加入GPA谈判的进程相呼应，符合国际谈判的需要，同时也将有助于提升我国国企合规管理水平；另一方面，国企采购纳入政府采购会面临一系列客观存在的困难，因为国企采购和政府采购的本质区别，纳入后会产生各方面的协调问题，国企采购在采购效率和采购方式的自主性上同样会受到较多的限制。因此，针对是否纳入的问题，建议有关部门对纳入后可能面临的各项困难进行充分研究，对可行性路径进行认真论证后再予以确定。
（作者单位：柯杨敏，深圳交易研究院有限公司；杨华，深圳交易集团有限公司政府采购业务分公司）
