专业知识服务提供商
重大技术装备是指对国家经济安全和国防建设有重要影响，对促进国民经济可持续发展有显著成效，对经济结构调整、产业升级和节能减排有积极带动作用的装备产品，是衡量一个国家制造业核心竞争力的重要标志。党的十八大以来，我国把重大技术装备作为制造强国建设的重点领域，取得了显著成就，但也存在着装备制造业创新发展不足，创新能力不强等问题。2018年国家发展改革委及相关部门出台《关于促进首台（套）重大技术装备示范应用的意见》（发改产业〔2018〕558号），以首台（套）示范应用为突破口，制定了推动重大技术装备研发创新、检测评定、示范应用体系建设的实施方案，其中提出明确招投标等相关法律法规，加大政府采购等支持力度，建立有利于首台（套）示范应用的保障机制。为落实上述要求，2023年，工信部联合国家发展改革委、国务院国资委出台《关于支持首台（套）重大技术装备平等参与企业招标投标活动的指导意见》（工信部联重装〔2023〕127号）（以下简称《意见》），就支持首台（套）重大技术装备〔以下简称首台（套）〕平等参与招投标活动制定了具体措施。
创新公共采购指公共部门按照采购政策和程序的要求，采购创新产品和服务，通过发挥公共购买力优势并影响消费者偏好，以明确的创新需求为导向，降低创新者的风险并激励创新，加速新技术的市场应用。作为需求侧创新工具，公共采购发挥着越来越重要的作用，许多国家和区域都将创新公共采购作为创新战略和产业政策的组成部分。
近些年，我国全面推进实施制造强国的战略，装备制造业的转型升级和高质量发展是制造强国的核心任务。重大技术装备具有价值量大、技术复杂的特点，直接关系用户企业生产经营，在创新成果转化过程中存在一定风险，面临市场初期应用瓶颈。《意见》的出台正逢其时，以首台（套）进入市场的招标采购为出发点，抓住招标和评标这两大关键环节，发挥推动创新的政策功能，通过消除采购歧视和障碍、明确采购激励措施、融入战略采购理念等，打造公平竞争环境，解决首台（套）示范应用不畅的难题，推动装备制造业创新发展。
消除采购歧视和障碍，打造公平竞争环境
首台（套）是指经过创新，其品种、规格或技术参数等有重大突破，具有知识产权但尚未取得市场业绩的首台（套）或首批次的装备、系统和核心部件。其中首台（套）装备是指在用户首次使用的前三台（套）装备产品；首批次装备是指用户首次使用的同品种、同技术规格参数、同批签订合同、同批生产的装备产品。首台（套）的一个突出特点就是“新”，一方面实现了装备产品的技术创新和突破，另一方面新产品的可靠性和市场的成熟性需要得到进一步的检验，存在着风险和不确定性。用户在采购时很难判断重大技术装备所产生的风险程度，而且由于重大技术装备只有在试运之后才能实际了解其效用。因此，用户一般都有避险倾向，存在着招标采购活动中排斥和歧视首台（套）的问题。
《意见》根据招投标法律法规及有关政策文件，制定了一系列禁止性措施，以消除首台（套）招标采购中存在的歧视和障碍，打造公平竞争环境。在招标环节，主要对供应商资格条件和技术规格进行了规范，明确提出不得要求或者标明特定的生产供应商，不得套用特定生产供应商的条件设定投标人资格、技术、商务条件，不得变相设置不合理条件或歧视性条款，限制或排斥首台（套）制造企业参与投标。招标活动不得超出招标项目实际需要或套用特定产品设置技术参数；在评标环节，主要对评审标准进行了规范，明确提出不得在市场占有率、应用业绩等方面设置歧视性评审标准。
明确采购激励措施，发挥促进创新政策功能
首台（套）具有高风险和高投入的特征，实践中存在着应用需求不足的问题，仅靠市场机制自发调节是不够的，需要充分发挥促进创新政策的引导和支持作用，推动首台（套）的示范应用。招标采购是首台（套）进入市场的“第一关”，对重大技术装备创新发展和推广应用至关重要。作为创新公共采购主导者的公共部门，是否有动力与能力履行其在创新公共采购系统中的角色和功能，直接关系到公共采购能否有效驱动创新。在首台（套）招标采购中，存在着用户不愿用、缺乏有效的激励机制、创新政策过于原则化、不具操作性等问题，需要加强公共采购推动创新的政策功能的研究，加大招标采购政策的扶持力度，提出具有针对性的激励措施，才能破解首台（套）推广应用的难题。
《意见》针对首台（套）采购应用的难点，以应用需求为导向，制定了一系列的激励措施。在适用范围方面，招标采购的首台（套）需符合重大技术装备推广应用目录内装备及主要参数。以推广应用目录的形式，推动用户招标采购创新的首台（套）设备，为装备制造企业创新指明了方向；在招标环节，通过技术规格向装备制造企业释放明确的创新需求信号，发挥了需求牵引供给、引领创新方面的作用。《意见》提出招标首台（套）同类型产品时，招标文件中应公布推广应用目录中涉及的主要参数指标，并按照招标项目的具体特点和实际需要提出技术条件，可以参考引用推广应用目录中的主要参数。针对首台（套）的经济和技术风险，我国推广了首台（套）保险工作，以降低用户风险，帮助装备制造企业降低后期的保修成本。《意见》为了鼓励装备投标，通过资金减负的方式提供支持，提出对于已投保的首台（套），一般不再收取质量保证金；在评标环节，针对首台（套）装备制造企业参与招标采购存在无业绩难中标、不中标无业绩的恶性循环，《意见》提出首台（套）参与招标投标活动，仅需提交首台（套）相关证明材料，即视同满足市场占有率、应用业绩等要求。而且，评标办法应促进首台（套）推广应用，将技术创新等纳入评审指标范畴。
融入战略采购理念，防范安全风险
重大技术装备发展关系国民经济命脉和国家战略安全，党的二十大报告提出“实施重大技术装备攻关工程，支持专精特新企业发展，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展”。公共采购作为财政支出的管理手段，发挥着“节约公共资金，实现物有所值”的基本功能。随着采购规模的增长和实践发展，公共采购被赋予了更多的“战略性作用”，成为重要的施政工具，战略采购理念应运而生。一些国家开始从战略的高度认识公共采购，利用采购市场力量满足实现创新、可持续和社会发展的战略目标，将其视作实现更广泛的政策目标和推动经济增长的重要手段。不同于传统的单一视角，战略采购是将公共采购作为战略工具，透过经济、环境和社会三维视角来统筹和规划采购的政策功能，使采购的各种效应相互作用，促进经济和社会战略目标的实现。在首台（套）贯彻和落实制造业的战略目标时，公共采购具有其独特的价值和优势，可以有所作为。
《意见》将战略采购理念融入首台（套）招标采购的政策设计中，从整体的角度统筹和规划采购的政策功能，将推动创新、可持续发展和维护供应链安全等政策目标有机地联系起来，互相促进，有效发挥了公共采购的战略性作用。在评标环节，《意见》不仅提出了战略采购目标，还通过评审指标的具体要求加以落实。在评标办法中提出落实支持重大技术装备攻关创新、促进绿色低碳循环发展、维护产业链供应链安全稳定等要求，将技术创新、资源能源利用效率、售后服务、后续供应、特殊或紧急情况下的履约能力等纳入评审指标范畴。重大技术装备是关系国民经济命脉和国家战略安全的国之重器，多用于重要行业、重大基础设施、重大建设项目等关键领域，事关国民经济发展和国家安全。对于影响或者可能影响国家安全的关键技术、装备产品和服务等，我们应有效预防和化解安全风险。在首台（套）招标采购中，公共部门应提高安全意识，落实国家安全法律法规的要求，发挥招标采购的安全保障功能。《意见》在评标办法中明确了安全隐患，并为因安全因素否决投标提供了法律依据。在评标办法中提出应明确重大技术装备不得在境外远程操控，在中国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。对于不符合《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等有关国家安全法律法规的，经评标委员会认定，应否决其投标。
（作者单位：国际关系学院经济金融学院）
