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2023年10月18日，国家主席习近平在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出，要主动对照国际高标准经贸规则，深化政府采购等领域改革。这对优化政府采购、招投标等公共采购领域营商环境提出了新要求。当前，应对照2023版世界银行“营商就绪”（B-READY）新营商环境评价体系，进一步优化公共采购营商环境，促进科技创新发展特别是促进首台（套）重大技术装备〔以下简称首台（套）〕推广应用，这既是国际高标准经贸规则的要求，也是实施科技创新驱动战略、走向制造强国的必然选择。
创新是引领发展的第一动力，科技创新是国家竞争力的核心。党的十八大以来，我国始终把创新放在现代化建设全局的核心位置，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。党的二十大指出，实施重大技术装备攻关工程，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。首台（套）关系国民经济命脉和国家战略安全，是推动重大技术装备水平整体提升、实现科技强国战略的关键突破口。2018年4月，国家发展改革委等八部门发布了《关于促进首台（套）重大技术装备示范应用的意见》（发改产业〔2018〕558号），要求严格执行招标投标法规政策，鼓励使用国有资金的单位采用首购、订购等方式采购首台（套）设备。2023年9月，工信部等三部门联合发布《关于支持首台（套）重大技术装备平等参与企业招标投标活动的指导意见》（工信部联重装〔2023〕27号），推动首台（套）平等参与国有企业等部门的投标竞争。公共采购作为现代市场经济发展的产物，不同于一般的商业采购，其本身是国家宏观调控的重要手段之一，通过采购可以实现国家政策目标，引领社会需求，对科技创新尤其是重大技术的创新应用，能够起到重要的需求牵引作用。不断优化营造透明、便利、平等、开放的公共采购营商环境对于各类企业公平竞争，形成良好的创新氛围，支持首台（套）推广应用显得尤为重要。
优化公共采购营商环境，促进首台（套）推广应用的内在机理
从公共财政视角来看，首台（套）推广应用领域存在因信息不对称导致市场失灵的情况，需要政府及时干预和引导。首台（套）具有科技创新性强、整体价值较高的特点，但由于缺乏市场应用反馈和业绩，产品品质和稳定性不明确，难以为市场主体所认可、接受，在激烈的市场竞争中天然处于劣势，推广应用受到层层阻碍，这严重影响了企业创新研发生产的积极性，也成为制约高端制造业创新发展的瓶颈。政府适时进行干预和引导，不断优化公共采购营商环境，能够为首台（套）创造公平竞争机会、发挥示范引领效应、激发创新“乘数效应”。
首先，优化公共采购营商环境能为首台（套）产品创造公平竞争机会。公平的市场竞争能够有效提高企业创新能力，从而产出更高质量的产品和服务。公共采购通过影响市场进入、竞争和退出，创造公平、透明的采购营商环境，激励产品创新和服务的高质量供给。在政府采购和招标投标中，应取消对首台（套）产品市场业绩、占有率指标的限制和其他歧视性条款，落实支持重大技术装备攻关创新、促进绿色低碳循环发展、维护产业链供应链安全稳定的评审要素，帮助首台（套）企业平等参与市场竞争。
其次，优化公共采购营商环境能发挥首台（套）产品公共采购示范效应。公共采购作为社会总需求的重要组成部分，引导着社会供给的方向，通过实现宏观调控的政策功能，可以弥补首台（套）创新产品的市场失灵。通过公共采购“首购”“订购”等方式，利用政府部门强大的公信力和明确的需求导向，促进首台（套）产品研发和示范应用。政府和国有部门作为创新技术或产品的“第一用户”，根据国家发展战略与国家安全的要求，加强对新的科技产品的选择与需求牵引，激发首台（套）企业强大的内生创新能力，帮助首台（套）在闯过“技术关”后跨过“市场关”，推动其实现从首台（套）向多台（套）的跃升，增强我国重大技术领域的核心竞争力，促进先进制造业创新、可持续、高质量发展。
最后，优化公共采购营商环境能激发科技创新“乘数效应”。科技创新，尤其是重大技术装备创新，是补齐我国科技领域短板，强化制造业优势，实现高质量发展的强大驱动力。一方面，公共采购率先示范购买应用首台（套）产品，为首台（套）企业提供了首笔研发资金保障和公共部门信用背书，可激励相关企业投入更多资源进行研发的动力，形成良性循环。另一方面，政府通过制定首台（套）推广应用目录，在指引首台（套）产品研发、生产的同时，对相关产业链上游装备关键配套基础件创新攻关与下游应用技术和服务的迭代升级形成有力的牵动，实现高端制造产业链联动升级。通过采购资金的持续注入和相关创新供应链联动，能够最大化发挥公共采购的“永动力”，持续助推技术升级、产品迭代。
我国通过公共采购支持首台（套）推广应用的相关政策规定
第一，出台公共采购相关政策文件支持首台（套）推广应用。自2006年起，我国就已经关注首台（套）对振兴装备制造、推动创新发展的重要作用。2006年2月，《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》（国发〔2006〕8号）首次提出，鼓励订购和使用国产首台（套），并在项目承揽等方面给予优先安排。2008年2月，国家发展改革委等四部门联合发布《首台（套）重大技术装备试验、示范项目管理办法》（发改工业〔2008〕224号），明确了首台（套）的定义、适用范围和试验、示范项目的条件，结合当时国家需求列出了16大类重大技术装备范围。在初期政策的探索阶段，国家对首台（套）的界定和范围限制比较单一，大都以试点和试验为主，相关补偿和配套的支持保障还未完善，但对激励企业自主创新和推动制造业向高质量发展转型提供了制度基础。
进入新时代以来，国家大力实施创新驱动发展战略，快速推进制造强国发展。2014年12月，《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64号）提出，以税收优惠、政府采购等普惠性政策和引导性为主的方式支持企业技术创新和科技成果转化活动，积极利用首购、订购等政府采购政策扶持科技创新产品的推广应用。2015年5月，国务院发布《中国制造2025》（国发〔2015〕28号），规划完善了首台（套）、首批次的政策，破解制约重点产业发展的瓶颈。同年，财政部等三部门同步开启了首台（套）保险补偿机制试点工作，利用首台（套）“综合险”，达到政府补贴、生产商风险分担、采购人利益保障的效果，对扩大首台（套）的采购应用起到激励作用。
2017年7月，国务院出台《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》（国发〔2017〕37号），提出研究制定下一阶段促进首台（套）示范应用的意见，要求完善财政、金融等支持政策，明确相关招标采购要求，营造良好的营商环境。按照党中央、国务院部署，工信部于2018年1月发布《首台（套）重大技术装备推广应用指导目录（2017年版）》，在14大类装备之外，列出了与之相关的关键配套基础件，作为首台（套）认定的指导目录。2018年4月，国家发展改革委联合多部门出台《关于促进首台（套）重大技术装备示范应用的意见》（发改产业〔2018〕558号），整合了科技、产业、财政、金融、保险、军民融合等一系列政策，明确招投标等相关法律法规要求，鼓励使用国有资金的公共采购项目采购首台（套）产品。此后，各省份积极制定省级关于加快首台（套）产品推广应用的若干意见，主要从健全首台（套）招投标体系和完善政府优先采购制度两个方面进行规定。2023年9月，工信部等三部门联合印发《关于支持首台（套）重大技术装备平等参与企业招标投标活动的意见》，针对招标投标这一首台（套）进入市场的“第一关”，新增适用范围、技术指标、市场业绩、数据安全等具体要求，推动首台（套）平等参与投标竞争。一系列文件的出台，不再单纯关注政府资金支持，而是通过法律法规的构建，注重发挥首台（套）企业主体地位，通过多方位政策供给，打造平等、开放的公共采购营商环境。
第二，优化营商环境为首台（套）企业创造公平竞争环境。党的十八大以来，我国始终坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，不断优化营商环境，为各类市场主体创造公平竞争环境。2013年起，我国在政府治理领域进行了大刀阔斧的“放管服”改革，提出通过简政放权、公正监管，激发和释放创新创业潜力，促进公平竞争，优胜劣汰，引导企业提质增效。审批流程的“减法”换来了企业高质量发展的“加法”。2019年10月，国务院颁布的《优化营商环境条例》（国务院令第722号，以下简称722号令）指出，在招投标和政府采购中应当公开透明、公平公正，依法平等对待各类市场主体；完善政策措施、强化创新服务，鼓励和支持市场主体拓展创新空间，持续推进产品等创新。722号令的颁布，为我国深入推进优化营商环境按下了加速键。同年，财政部发布《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号），要求全面开展对政府采购领域妨碍公平竞争规定和做法的清理，促进政府采购领域公平竞争、优化营商环境。2021年，国务院发布《关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号），要求试点城市对标国际先进率先加大营商环境改革力度，更好支持市场主体创新发展，维护公平竞争秩序。开放、规范的营商环境和公平、公正的竞争环境，有效破除了首台（套）企业利用高质量的创新产品平等参与招投标、进入采购市场、参与市场竞争、获得市场认可的隐性门槛和壁垒，构建了有利于创新企业生存、发展、试错的市场空间。
通过出台公共采购相关政策文件支持首台（套）推广应用，以及通过优化营商环境为首台（套）企业创造公平竞争环境，为首台（套）推广应用奠定了坚实的制度基础。
当前我国公共采购营商环境存在的堵点问题
第一，引导科技创新的公共采购法律体系有待完善。受历史原因影响，我国公共采购领域针对采购对象的不同，形成了以《招标投标法》和《政府采购法》及相关实施条例为主的法律体系。两法分立的法律体系，一定程度上弱化了公共采购引导创新政策功能的实现，割裂了利用公共资金的不同部门采购市场的统一性，阻碍了平等良好的营商环境和全国统一大市场建设。针对首台（套）等国内科技创新产品进入公共采购市场，《政府采购法》及其实施条例中没有明确对创新产品的政策功能阐释条目，导致政策文件在法律适用性上存在风险，妨碍公共部门对本国创新产品初期进入市场发挥关键的牵引作用。
第二，创新产品需求标准的确定有待进一步研究。由于公共采购对象种类繁多、差异化大，在针对不同的采购对象，尤其面对技术复杂的重大技术装备采购时，难以依照过往经验和不同的政策功能，倾向设计清晰的采购需求标准，从而无法很好地引导采购政策功能的落实。在创新产品的采购中，招标人往往忽视对自身实际需求的调查，在没有对项目需求和政策功能进行摸排调查的情况下，擅自提高采购标准、夸大技术需求，或直接参照国际最先进产品标准，套用特定产品设置技术参数，导致国内创新产品无法平等参与市场竞争，妨碍了首台（套）产品的推广应用。
第三，保障创新产品公平竞争。实践中受各种因素影响，部分采购人在有限的预算下往往倾向于选择品质稳定、业绩可靠，经过市场长期检验的产品，因此设置或变相设置不合理条件或歧视性条款，限制或排斥首台（套）制造企业参与投标。尤其是创新型中小企业，作为市场上最为活跃的创新群体，往往因为采购方在产品要求的基础上增加了对投标企业规模和资历的不合理限制，导致供应商在进入采购市场和参与政府采购中竞争基础的不平等，妨碍了公平竞争的原则。在针对重大技术装备的综合性评审中，评审因素与实际采购需求和项目目标不匹配，一些技术和创新性评审因素设置较为模糊，指标细化和量化不充分，使评审委员的主观分数在综合评审中占比过大，增加了公共采购中的道德风险。
优化我国公共采购营商环境支持科技创新的对策建议
第一，完善公共采购法律法规体系，明确采购功能目标。面对科技创新领域愈发激烈的国际竞争，加强公共采购政策和法律体系的顶层设计，以完备的法律法规制度构建良好的采购营商环境，引领公共采购政策功能的实现迫在眉睫。首先，要完善规则统一、与国际接轨的公共采购法律体系，在公共采购相关法律中明确支持创新的政策功能，加强对科技创新的支持和引导；其次，可以有效利用加入GPA前的窗口期，健全公共采购对首台（套）等国内创新产品的支持体系；最后，需要进一步破除区域分割和地方保护等不合理限制，持续清理地方与中央政策精神相悖、妨碍全国统一大市场的法规政策，提升营商环境治理的统一性和规范性。
第二，加强公共采购需求管理，促进创新政策落实。构建有利于落实公共采购政策功能的需求管理制度，是适应当前我国政府采购改革的需要，是应对国际环境变化的客观需要，更是促进创新的现实需要。通过及时制定采购标的目录清单、技术标准，可以有效引导公共部门确认需求，落实政策支持创新的功能。一方面，公共部门在采购过程中，应通过市场调研、专家咨询、实地考察等方式开展需求调查，充分考虑需求的合理性和标准的公平性，确保采购功能的实现。另一方面，相关部门应及时摸排国内制造业发展情况，结合国家战略需求，制定和更新首台（套）推广应用指导目录；地方政府也应结合当地产业发展情况和未来需要，有针对性推出当地的首台（套）推广应用指导目录，引导科技创新产品高端供给和市场有效需求相匹配，以点带面，推动科学技术创新和制造业高质量发展。
第三，持续优化开放透明的营商环境，推动市场主体公平竞争。良好的公共采购营商环境是企业积极开展创新活动、提升创新能力的重要基础。一是要保障各类市场主体的机会均等，打破首台（套）在进入政府采购市场的障碍，切实保障首台（套）企业，尤其是首台（套）中小企业不在市场应用业绩、企业规模等方面遭受歧视性待遇；二是进一步提高公共采购各领域的透明度，进一步明确评审标准，细化技术创新等指标的设计，最大程度减少采供双方的信息不对称，激发企业创新动力；三是持续强化采购过程化监管，通过“双随机、一公开”等方式，对重大技术装备相关公共采购活动实施常态化监督检查，引入第三方监督和评估机制，建立结果导向的长效监管机制。
（作者单位：中央财经大学财政税务学院）
