公共资源交易电子监督平台的建设路径

2013年5月《电子招标投标办法》（国家发展和改革委第20号令）首次提出电子招标投标行政监督平台的概念，规划实现网络化、无纸化的全面、实时和透明监督。2018年以来，党中央、国务院部署建设“互联网+监管”系统，明确系统建设目标、建设任务和时限要求，促进政府监管规范化、精准化、智能化，更好地激发市场主体活力和发展动力。在此背景下，近年来，各级公共资源交易监管部门强化了对交易活动的电子化行政监督，依托公共资源交易平台建设物理功能分离、实时在线监督的电子监督平台，创新监管模式，提升监管质效。但由于技术手段等因素制约，进入各级公共资源交易平台项目，很难真正实现实时动态监管，各方监管主体仍需派人至交易现场，扮演“看场子”角色，通过专门的监控设备，延续传统的“人盯人”方式，对交易活动进行监督管理，存在跑腿多、效率低、成本高、体验差、死看硬守、防不胜防等痛点问题，影响了监管主体职能作用的充分发挥。基于公共资源交易电子监督平台现状，笔者结合有关政策规定、技术趋势，探讨相关平台的发展方向、应用场景和完善措施。

应用案例

公共资源交易电子监督平台按照建设主体可以分为以下两类。

行政区域性

笔者认为贵州省的实践案例颇具代表性。贵州省全省统一的公共资源交易监督平台于2020年初正式运行。该平台依托跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的基础数据库资源，实行公共资源交易项目统一赋码管理，推进项目审批（备案、核准）、交易、签约、履约、工程决算、竣工验收、资金拨付等全链条、全过程在线见证和协同监管，为各有关部门依法及时受理、调查和处理交易主体质疑、异议及投诉提供支撑。该平台打通了全省各级公共资源交易平台数据接口，将信用核查和信用联合惩戒功能嵌入各级交易平台，共享全省联合惩戒平台市场主体失信数据信息，在线、实时、准确、全面地智能化核查市场主体信用信息，实现信用信息自动推送、自动比对、自动拦截，联合惩戒自动实施、自动记录、自动反馈。平台建成并运行全国首个公共资源交易大数据应用服务系统，围绕“数据理政、数据监管、数据服务”三个主题，依托海量的公共资源交易数据开展大数据分析应用探索，形成“人在干、数在算、云在转”的大数据智能化服务监管新格局。

行业垂直性

笔者认为水利行业的实践案例颇具引领性。为探索建设水利行业“全国一张网”电子招标投标监管系统，2021年4月，水利部、国家发展和改革委联合开展水利工程建设项目电子招标投标监管试点。试点工作以“功能完善、信息共享、分级监督、智能高效、安全可靠”的“一网覆盖”为总体目标，建设“横向到边、纵向到底”的全国范围内“水利工程招标投标一张网”，打造水利部电子招投标监管系统，发挥移动互联网、区块链、人工智能等技术优势，采取线索识别、智能预警、主动防控等多重举措，满足水利部对所辖范围内的所有依法必须招标项目、所有检查项的全面、实时、动态、闭环、数字化监管，特别是针对围标串标、违法分包等违法违规行为，实现了智能识别与实时预警，推动水利行业招标投标活动行政监督从事后抽查、静态监管向事中事后、动态协同方式转变，提升行政监督的有效性和针对性。通过系统建设试点，为开展行业重点监管、联合监管、精准监管及辅助决策提供了有力支撑，初步实现了对水利行业电子招标投标活动的监督。

存在的障碍

当前公共资源交易电子监督平台建设面临以下短板：

政策供给滞后

针对公共资源交易电子监督平台建设的政策规定主要有：一是《电子招标投标办法》规定，“电子招标投标系统根据功能的不同，分为交易平台、公共服务平台和行政监督平台。行政监督平台是行政监督部门和监察机关在线监督电子招标投标活动的信息平台”。二是《国家发展改革委等六部委关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通知》（发改法规〔2014〕1925号）明确，行政监督平台要体现简政放权、做到高效透明，可以单独建设，也可以通过在公共服务平台中加载行政监督功能，必须独立规范运行，依法设置监督功能等。三是2015年8月，国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，部署“实施电子化行政监督，强化对交易活动的动态监督和预警”。四是2019年5月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见》，强调开展智慧监管，要求依托公共资源交易平台电子系统及时在线下达指令，实现信息全面记录、实时交互，确保交易记录来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究。五是《国家发展改革委办公厅关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》（发改电〔2020〕170号）提出，“各地要积极适应招投标全流程电子化的新形势，加快行政监督方式手段的电子化、智慧化。按照政务信息化要求，依托电子招投标交易平台，加快部署行政监督窗口和监督工具，实现对电子招投标交易全程事中事后监管”等。解读上述政策文件精神，可以发现交易电子监督平台建设的思路、原则符合信息化技术发展趋势，但在功能设计、实现路径等层面尚未具体明确，基本为粗线条、概念性、宏观化的指导意见。

技术规范滞后

2013年5月，《电子招标投标系统技术规范》第一部分《交易平台技术规范》随《电子招标投标办法》一并出台，但第二部分《行政监督平台技术规范》和《行政监督平台相关管理办法》至今未出台。由于国家层面在电子监督平台基本功能、数据编码、系统接口、信息资源库、技术支撑与保障要求，电子招标投标三大系统之间的对接方式、交互技术标准、数据接口标准、工具软件标准，以及在线监督的权限、方式、内容、程序等方面未明确，制约了各地各部门电子监督平台建设的标准化、系统化，实质上形成各地区各部门建设版本不一、信息协同不畅、支撑补充不足、综合资源浪费的局面。据了解，目前一些省（区、市）自行制定出台了相关技术标准，但跨省域之间还不能兼容统一，部分工具软件标准存在版权不明确、不共享和重复开发问题。同时，各地投入使用的电子监督平台中，有些是基于交易平台进行的功能延伸，交易数据不能有效传递到相应的电子行政监督平台，不能大规模运用大数据技术分析预警电子交易过程中的异常情况，在线监管信息量有限，监管效率不高。尤其是《电子招标投标办法》颁布以来的近十年里，电子招投标交易系统建设相对更加完善成熟，全流程电子化率不断提升，在实现交易便捷高效的同时，各种隐匿、欺诈、失信行为时常发生，交易实时动态监管压力增大。如果电子监督平台不能跟进解决，仍将陷入“人盯人”的传统被动困境，难以适应全流程电子化交易的监管需求。

绩效评估滞后

为积极推进“互联网+”行动，大力发展电子化招标采购，促进招标采购与互联网深度融合，2017年2月，国家发展和改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部等六部委共同制定了《“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）》（以下简称《实施方案》）。实施五年来，在《行动方案》指导下，以招标采购板块为牵引的交易行业，在加强平台互联共享、促进平台市场化发展、深化大数据应用、创新监管体制机制等方面迈出了坚实步伐，相关试点成果和创新案例得到及时总结提炼和示范推广。与此同时，立足发展数字经济、创优营商环境、构建新发展格局等形势，有必要对《行动方案》实施情况组织开展一次深入、全面的评估，以更加精准把握交易领域信息化、智能化转型的基本态势和存在的不足，包括电子化行政监督工作中存在的难点堵点问题，同时进一步总结经验、研判趋势、修正措施，及时制定完善推进公共资源交易“互联网+”深度融合、加速行业高质量发展的一揽子政策工具。

对策建议

笔者认为，今后公共资源交易电子监督平台建设要把握信息技术发展方向，抓住数字化转型机遇，紧紧围绕国家“互联网+监管”系统建设总体部署，突出一体化、数字化、智慧化，建设实现交易过程、项目周期、监督部门“三个全覆盖”的系统平台，推动交易监管向主动监管、在线监管、信用监管、智慧监管转变。具体要把握以下方面：

坚持上下联动、条块结合，推进一体化。《国务院办公厅关于加快“互联网+监管”系统建设和对接工作的通知》（国办函〔2018〕73号）指出，国家“互联网+监管”系统不代替地方和部门监管业务系统和监管职责。不论是交易综合监管牵头部门还是各行业监督部门，都承担着补齐电子监管短板的职责，两者并行不悖，需要注意的是互通共享问题。一是在“块”上侧重搭台、构架、预留。国家有关部门应加大统筹力度，对各省（区、市）交易电子监督平台建设总体情况开展总结评估，重点围绕系统架构、功能设计、应用效果、优劣比较等方面进行调研梳理，在此基础上，遵循省市县一体整合覆盖理念，尽快出台交易电子监督平台规范建设的指导意见，统一基本功能、框架结构等技术规范，避免政出多门、互不兼容、重复建设。如福建省于2018年出台了《福建省公共资源交易电子行政监督平台管理暂行办法》，对规范全省交易电子行政监督工作发挥了有力促进作用。二是在“条”上侧重专业、靶向、精准。进一步抓好试点示范，及时总结推广水利部建设首个行业垂直电子监管平台的成果经验，发挥职能部门专业优势，依托有关行业监督部门的项目建设实施监管平台，适时探索在建筑、交通行业和政府采购领域分别建成相关行业垂直电子监管平台。三是在“面”上侧重互联、互通、互融。打通各省（区、市）级电子监督平台与全国性分行业垂直电子监管平台对接通道，构建交易市场对上兼容、对下覆盖、上下贯通、多维辐射的立体监督平台，为今后纳入国家“互联网+监管”系统奠定基础。

坚持标准先行、统分结合，推进数字化。制定统一规范的技术标准和数据标准是交易电子监督平台建设的基础性工作，也是全流程电子化交易技术规范体系的重要组成部分。一是总体要求“统”。既要针对电子化交易已达到的层级水平和现实的迫切需要，又要顺应今后网络数字化转型发展趋势，还要适应建设全国统一大市场对交易平台整合共享提出的更高要求，做到成熟先行、接续升级，围绕行政监管执法可视化、监管事件跟踪分析、监管效能评估、综合统计分析等内容，聚焦在线审核审批、实时视频监控、随机抽查检查、下达指令监管、处理质疑投诉、自动风险预警、全程留痕可溯等功能进行设计，统一交易标识码编码规则（包括项目标识码、分类码、社会信用代码、日期码、流水号、校验码、批次号等）、交易分类原则与类目规定、通用业务管理代码等基本规则，明确全品目对应的数据集、代码集等数据交换标准，统一描述市场主体、评标评审专家、监管信息、信用信息等信息数据交换的标准规范。二是资源禀赋“分”。要统筹兼顾各地区、各部门、各行业推进全流程电子化交易工作进展状况、应用程度、管理水平等现实差距，体现分类差异，不搞“一刀切”。在保持基本功能的基础上，对市场化配置要素范围拓展和大数据、物联网、人工智能等前沿技术应用，可以预留发展空间和应用场景，鼓励支持具备条件的单位提升标准、加大创新、先行先试，为未来持续完善交易电子监督平台技术标准积累案例和经验。三是组织落实“合”。有关牵头部门要认真履行组织协调实施职责，广泛吸收政府性投资交易平台运维机构和管理部门、央企和大型国企、市场化交易平台单位、信息系统研发企业、交易行业协会、专家智库等多方参与，组建高层次专业化编制团队，认真借鉴有关国内标准和国外先进标准的实践经验，抓好征求意见、调研论证、有序衔接，积极稳妥推进标准编制工作。

坚持系统科学、防治结合，推进智慧化。实践中，监管部门对每个项目都开展全程在线监控的“人防”既不经济、也无必要，未来应用更多需要发挥电子监督平台的自动预防功能和闭环治理效应，构建“技防为主+人防兜底”的双重机制，从而推动科学循环，实现标本兼治和现代化治理。一是突出技术“防”。建立基础后台、数据中台、应用前台三层架构，其中，后台要顺应TB、PB数据量级和非结构化数据发展趋势，加大超级算力技术、AI技术应用；中台实现数据采集、治理、应用一体化管理；前台开发数据统计、数据画像、数据管理、数据决策、数据服务等功能，通过大数据分析、人工智能和算法模型，多维度构建交易领域违规违法行为预警工具。重点甄别市场主体关系行为（如投标人抱团分析、投标人和招标人或代理机构抱团分析、中标人和招标人或代理机构抱团分析）、关键指标雷同（如MAC地址、CPU序列号、硬盘序列号、IP地址、计价软件加密锁序列号相同，投标文件错漏内容异常一致，项目管理班子成员出现同一人）、投标报价（报价组成）异常一致或呈规律性变化、专家评标异常行为（畸高或畸低倾向性打分、基于敏感词的倾向性言论）、“标王”“陪标”“挂靠”行为（畸高或畸低中标率）等，对这些交易异常情况形成预警信号数据，实时传递到执法监管系统进行非现场监管和重点监管，及早发现和防范苗头性风险。二是聚焦信用“治”。以《公共资源交易主体信用评价实施指南》国家标准发布实施为契机，建立共享路径，破除信用孤岛，增设嵌入软件，迭代智能应用，依托全国公共资源交易平台、中国招标投标公共服务平台，促进各级各类交易电子监督平台与投资项目在线审批监管平台、公共资源交易信用服务平台、国家信用信息共享平台的对接，实现市场主体、项目交易、信用评价、处理处罚等各类信息自动获取、自动校验、自动预警和闭环归集共享，切实解决跨区域、跨行业、跨层级，因信息不对称衍生的信用造假、失真、成本低、难处罚等突出问题。三是始终安全“保”。任何信息化系统在“道高一尺，魔高一丈”的病毒攻击和人为破坏等因素挑战面前，都会存在先天性Bug，保障系统安全是交易电子监督平台正常运行的首要前提。首先，要确保物理安全。严格落实环境、电源系统、设备、通信线路的安全规范要求，升级加固网络系统，提升网络传输带宽，配置外网防火墙，实现内网地址映射外网功能，完善运维管理制度、应急处置预案、容灾备份方案，加强每日监测、定期巡检、定期维护。其次，要确保数据安全。通过角色分设、身份鉴别、授权管理、添加水印、设置堡垒机和行为审计等多种方式，建立专人专岗、专人专锁、前后衔接、留痕可溯的内控机制，加强对应用系统、数据库、支撑软件的管理及对共享信息采集、汇聚、交互、使用等全过程的管理和安全保障，防止数据信息外泄。最后，要确保安全意识。常态开展专题学习培训、安全演练，大力普及网络安全知识和个人信息保护知识，尤其加强对信息系统运营维护等重点人员的宣传教育，从源头上加强预防和管控，不断增强全行业网络信息系统安全意识和防护能力。

结语

公共资源交易电子监督平台是公共资源交易领域的“互联网+监管”系统，应当高度重视。有关部门要按照国家部署要求，加紧出台政策措施，加快完善制度环境；业内各方特别是监管部门、平台运行维护机构以及相关软件和信息业服务企业要秉承开放合作理念，坚持系统集成，善于守正创新，共同汇聚电子监督平台建设的智力资源和强劲动能。