民法典合同编通则司法解释第四条核心问题辨正——以“到达主义”与“要约邀请”为切入点

【摘要】本文围绕《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第四条的争议展开：中标通知书的生效时间应采发信主义还是到达主义？招标文件为要约邀请，为何能作为确定合同内容的依据？本文认为，司法解释采到达主义并非越权，而是在法律存在解释空间下的统一澄清；招标文件为要约邀请与确定合同内容并不矛盾，前者是法律定性，后者是事实认定。

【关键词】中标通知书；到达主义；发信主义；要约邀请；民法典合同编通则司法解释

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号，以下简称司法解释）第四条，就招标投标合同的成立时间及合同内容的确定问题作出了明确规定。然而，该条文在实务中引发了诸多争议。

第一个问题涉及中标通知书的生效时间。从法理上看，到达主义与发信主义孰优孰劣存在不同认识；更关键的是，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第四十五条第二款使用了“发出”二字，长期被通说理解为发信主义，而司法解释第四条第一款第一句却明确“自中标通知书到达中标人时成立”——最高人民法院是否有权将“发出”改为“到达”？这是否属于越权修法？

第二个问题涉及招标文件的法律定性。司法解释第四条第一款第二句规定，当事人拒绝签订书面合同的，人民法院应当依据招标文件等确定合同内容。然而，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第四百七十三条将招标公告定性为要约邀请，招标文件亦应作相同定性。按照传统理论，要约邀请不具有实体上的合同约束力。那么，一个在法律上被定性为要约邀请的文件，为何能作为确定合同内容的依据？这难道不是逻辑矛盾吗？

本文仅从解释论角度分析，不涉及对要约承诺框架本身合理性的评价。以下即尝试对上述两个核心问题逐一展开分析。

中标通知书生效规则的法理澄清——从发信主义到到达主义

本节旨在澄清中标通知书生效规则的理论演变与实践争议。要理解司法解释第四条为何将生效时间从“发出”改为“到达”，首先需要回到《招标投标法》第四十五条第二款的文义与历史语境，考察“发信主义”通说形成的原因及其被广泛接受的基础。只有理清通说的形成逻辑，才能准确辨析其法理缺陷，进而论证司法解释纠偏的正当性与必要性。以下首先分析通说的形成依据。

通说的形成：发信主义解释的历史与依据

《招标投标法》第四十五条第二款规定：“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”该条文使用了“发出”二字。在长期的学术讨论与司法实践中，理论界与实务界普遍将其理解为发信主义，即中标通知书自招标人发出之时即发生法律效力，对双方产生约束力。按照主流观点，此时合同已经成立。

通说之所以主张发信主义，是因为有以下3个方面的实质依据：

第一，文义解释的直观性。“发出”一词在通常语义中意味着行为的完成。中标通知书由招标人签发并交付邮寄或者通过其他方式发出，招标人的单方行为即告完成。将“发出”解释为生效时点，符合语言直觉，也便于操作——招标人何时发出，有明确的记录（如邮戳、快递单、系统日志），容易举证。

第二，立法初衷及制度适应性的理解。通说认为，《招标投标法》第四十五条的立法本意在于“锁定招标结果，保护中标人”。如果采到达主义，在中标通知书送达之前，招标人仍可以改变中标结果，这将使招标投标的严肃性和确定性大打折扣。发信主义则能有效约束招标人：中标通知书一经发出，招标人即不得反悔，无论中标人是否实际收到，招标人都必须受约束，从而保护中标人的交易预期。

通说还认为，发信主义将中标通知书的生效时点提前至发出之时，有利于尽快确立法律关系，减少因送达延误或者丢失导致的不确定性。在纸质介质主导的招标时期，邮寄等送达存在时间差，甚至可能发生延误、灭失、误投等情况，若采到达主义，中标人可能因为迟迟未收到中标通知书而无法主张权利，甚至导致招标失败。发信主义则能有效避免这一问题，保障招标程序的安定性。

第三，以“特别法优先”和立法渊源为依据。通说并非不知道，按照民法的一般原则，以非对话方式向特定人作出的意思表示，应当适用到达主义（已于2021年1月1日废止的《中华人民共和国合同法》和现行的《民法典》都有明确规定）。然而，通说认为，《招标投标法》作为规范招标投标活动的特别法，基于招标投标活动对效率与确定性的特殊需求，可以偏离一般法的规则。即便中标通知书是向特定人发出的，也应当作为特别法的例外，适用发信主义。

通说的理解还与我国招标投标制度的立法渊源密切相关。我国《招标投标法》在制定过程中，深度借鉴了联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》（1994年版）（UNCITRAL Model Law on Procurement of Goods,Construction and Services,1994）、世界银行《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》（1996年版）〔Guidelines : procurement under International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) loans and International Development Association (IDA) credits,1996〕等国际规则。这些国际规则虽未在文本中统一规定合同成立的具体时点，但它们源自英美法系传统，其核心精神在于中标通知书一经发出，招标结果便立即锁定，任何一方不得随意反悔。正是这种“发出即产生法律约束力”的程序性理念，深刻影响了我国理论界和实务界，使得他们在面对《招标投标法》第四十五条“中标通知书发出后……应当依法承担法律责任”的规定时，自然地将其解释为发信主义。

通说形成之后，进一步得到了学界与实务界的广泛认同与强化。在学术界，有部分教科书及学术论文将《招标投标法》第四十五条解释为发信主义。在司法实务和仲裁实践中，不少法院的裁判文书和部分仲裁机构的仲裁裁决书均采纳了这一立场，将中标通知书发出作为合同成立的时点。这种来自各界的普遍共识，使发信主义在相当长的时间里几乎成为不证自明的通行规则。

司法解释的规定及其引发的质疑

在通说将《招标投标法》第四十五条第二款解释为发信主义的背景下，司法解释第四条作出了截然不同的规定：“采取招标方式订立合同，当事人请求确认合同自中标通知书到达中标人时成立的，人民法院应予支持。”这一规定将中标通知书的生效时点明确为“到达中标人时”，而非“发出时”。也就是说，司法解释采到达主义，而不是通说所主张的发信主义。按照这一规则，中标通知书只有到达中标人之后，合同才成立；在此之前，招标人仍有可能改变中标结果，该拟中标人（本文所称“拟中标人”是指已被招标人确定为中标对象但尚未收到中标通知书的投标人）也不受合同约束。

司法解释的上述规定，在实务中引发了广泛质疑。许多从业者的第一反应是：《招标投标法》明明写的是“发出”，司法解释凭什么改成“到达”？《招标投标法》是全国人民代表大会常务委员会通过的法律，其效力位阶高于司法解释，司法解释只能解释法律，不能改变法律。将“发出”解释为“到达”，究竟是解释，还是修改？如果是修改，最高人民法院是否有此权限？

上述质疑并非吹毛求疵。在招标投标活动中，中标通知书的生效时间直接关系到合同何时成立并生效，以及相关争议是缔约过失责任还是违约责任等关键问题。如果司法解释可以无视法律的明文表述，任意改变生效规则，法律的确定性和权威性将受到挑战。因此，不少实务界人士对司法解释第四条持保留甚至反对态度，认为这是一项越权解释。

对质疑的回应之一：《招标投标法》第四十五条真的规定了“发信主义”吗

要回答这个问题，必须先回到《招标投标法》第四十五条第二款的原文：“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”该条文规定了中标通知书具有“法律效力”，明确了“发出后”反悔一方应当“承担法律责任”，但未规定合同何时成立。

“发出即生效”这个结论，是从“发出后……应当承担法律责任”推导出来的。通说的逻辑是：既然发出后反悔就要承担责任，那说明发出时合同就已经成立了，否则哪来的责任？这个逻辑听起来顺理成章，但本文认为其忽略了一个关键问题：“承担法律责任”不等于“合同已经成立”。

根据《民法典》第五百条，当事人在缔约过程中违背诚信原则，造成对方损失的，应当承担赔偿责任。这种责任以“缔约过程中”为前提，而不是以“合同成立”为前提。因此，“中标通知书发出后反悔要承担责任”，完全有可能解释为缔约过失责任，而不必然推导出“合同已经成立”。

进一步看，“中标通知书具有法律效力”同样不等于“合同自发出时成立”。“法律效力”是一个宽泛的概念，它可以是指中标通知书对双方产生程序上的约束力（不得随意改变中标结果），但不等于合同已经成立并生效。

由上述分析可见，《招标投标法》第四十五条第二款实际上存在两个解释空间：第一，法律没有规定合同成立的时间；第二，“应当承担法律责任”没有明确是违约责任还是缔约过失责任。所以，通说将“发出”解释为“发出即成立”，是一种解释，而非法律明文。

既然存在解释空间，司法解释就有权在这个空间内作出统一解释。本文认为，司法解释第四条将中标通知书的生效时间明确为“到达中标人时”，并不是在“修改”法律，而是在法律没有明确规定的情况下，依据《民法典》的基本规则（意思表示到达生效），对中标通知书的生效时间作出了统一澄清。

对质疑的回应之二：为什么到达主义更优

在存在解释空间的情况下，司法解释为什么采到达主义？本文从法理依据和体系协调、风险分配两个层面来回答。

第一，到达主义符合《民法典》的基本法理，有利于法律体系的内部协调。

《民法典》第一百三十七条规定，“以非对话方式作出的意思表示，到达相对人时生效”；第四百八十四条规定，“以通知方式作出的承诺，生效的时间适用本法第一百三十七条的规定”。中标通知书是招标人向特定中标人作出的书面承诺，属于典型的“以非对话方式作出的意思表示”，按照上述规定，应当适用到达主义。发信主义仅适用于对不特定相对人的表示，将其套用在向特定人发出的中标通知书上，在法理上难以自洽。

通说之所以主张发信主义，一个重要理由是认为《招标投标法》作为特别法，符合《民法典》第四百八十三条“法律另有规定”的情形，可以偏离《民法典》的一般规则。本文认为，这一观点不成立。“法律另有规定”要求特别法有明确的不同规定。然而，《招标投标法》第四十五条仅规定“发出后……应当承担法律责任”，并未明确规定“合同自发出时成立”。当特别法的规定模糊或者存在解释空间时，并不构成对《民法典》一般原则的有效偏离。司法解释采到达主义，恰恰是在特别法规定不明的情况下，回归《民法典》的基本规则，消除了两部法律在意思表示生效规则上的潜在冲突，维护了法律体系的统一性。

需要指出的是，前文所述的国际规则，其“发出后不得反悔”本质上是招标程序性约束（锁定招标结果），而非对合同成立时间的实体规定。立法借鉴不等于照搬，《民法典》已确立到达主义为一般原则。这一逻辑与本文对《招标投标法》第四十五条的解释一脉相承：该条规定的“发出后……应当承担法律责任”，同样可以理解为程序性约束（缔约过失责任），而非必然意味着合同已经成立。通说将国际规则的“程序性约束”和《招标投标法》第四十五条的“法律责任”都解释为“合同成立”，这正是其产生误解的根源所在。

第二，到达主义实现了风险分配的公平性，且电子招标投标为其扫清了实务障碍。

在发信主义下，中标通知书一经发出，在途风险（如邮寄延误、地址错误等）全部由中标人承担。中标人可能根本不知道自己已被“约束”，却要承担法律责任，这明显有失公允。到达主义则将风险分配给更有能力控制送达过程的招标人。招标人可以选择可靠的送达方式、获取送达凭证、建立确认机制，承担送达风险是合理且可行的。中标人只承担收到通知书之后的责任，双方的权利义务更加平衡。

在电子招标投标逐步普及的背景下，这一规则获得了更强的技术支撑。电子招标交易系统具有自动留痕、全程可溯的特性，中标通知书的“发出”和“到达”时间均由系统精确记录，不可篡改。传统纸质介质招标时代因“到达”难以证明而支持发信主义的实务理由，已经不复存在。技术本身是中性的，但它消除了举证技术对规则选择的制约，使立法者和解释者可以纯粹基于法理和公平原则来选择生效规则，而不必受制于举证技术的限制。

有人担心，到达主义意味着招标人可以在中标通知书到达之前撤回承诺，从而破坏招标秩序。这一担忧在电子招标投标普及的背景下已不成立：发出与到达几乎同步，撤回在技术上已无空间；即便发生撤回，招标人亦需承担缔约过失责任。因此，该担忧不构成否定到达主义的有效理由。

综上所述，本文认为，司法解释第四条采到达主义，并非随意改变规则，而是在法律存在解释空间的情况下，依据《民法典》的基本法理，作出的符合公平原则和体系逻辑的选择。这一规定纠正了通说对《招标投标法》第四十五条的长期误解，使招标投标合同成立规则回归《民法典》的一般原则之下。

招标文件是要约邀请吗？为何能据此确定合同内容

有学者指出，《民法典》第四百七十一条在要约承诺方式之外，增加了其他合同订立方式（如证券交易等竞争性缔约），但立法者并未将招标投标明确纳入其中，仍然沿用要约承诺框架。本文承认这一理论争议的存在。但在现行法和司法解释框架下，《民法典》第四百七十三条已明确招标公告为要约邀请，司法解释第四条仍沿用了要约承诺框架。本文在此框架内展开分析，旨在澄清该框架下的法律适用问题，而非对框架本身进行批判。

问题的聚焦：一个逻辑矛盾

司法解释第四条第一款第二句规定：“合同成立后，当事人拒绝签订书面合同的，人民法院应当依据招标文件、投标文件和中标通知书等确定合同内容。”

按照要约承诺框架，招标文件的法律性质应为要约邀请。传统理论认为，要约邀请不具有实体上的合同约束力。那么，一个在法律上被定性为要约邀请的文件，为何能作为确定合同内容的依据？有观点认为，如果把招标文件定性为要约邀请，又规定依据其确定合同内容，这违反了矛盾律。

法律定性层面：招标文件为要约邀请

《民法典》第四百七十三条明确规定，招标公告为要约邀请。那么，招标文件呢？在招标投标实务中，招标公告通常为招标文件的组成部分（如2007年版的《中华人民共和国标准施工招标文件》将招标公告列为“第一章”），招标公告作为招标文件的“第一章”，承担着启动程序和广而告之的作用，而招标文件的后续章节则是对招标公告的实质性细化与展开。既然作为“部分”的招标公告在法律上已经被定性为要约邀请，那么作为“整体”的招标文件在法律性质上亦作相同定性——招标文件为要约邀请。

上述定性的核心含义是：招标文件具有程序上的约束力，而不具有实体上的合同约束力。程序上的约束力体现于：在投标截止后，招标人不得再修改招标文件；投标人不得修改投标文件；评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法进行评审。这些程序约束力直接来源于《招标投标法》及其实施条例的强制性规定。而不具有实体上的合同约束力，如招标人在投标截止前仍可以修改已发出的招标文件，且不因此承担违约责任，足以说明这一点。这与将招标文件定性为要约邀请并不冲突——要约邀请的核心特征是不具有实体上的合同约束力，而程序约束力是特别法赋予的独立内容，两者分属不同层面，并行不悖。

事实认定层面：招标文件是确定合同内容的依据

既然招标文件为要约邀请，那么它为什么还能作为确定合同内容的依据呢？本文认为，关键在于分清楚法律定性与事实认定两个不同层面。

法律定性，解决的是“招标文件在缔约阶段有什么法律效力”。这个问题的答案是：招标文件为要约邀请，不具有实体上的合同约束力，招标人不因发出招标文件而直接负有缔约义务，但不排除其具有程序上的约束力以及作为历史证据的功能。

事实认定，解决的是“合同成立后，双方到底约定了什么”。招标文件虽然为要约邀请，但其中包含了诸多内容——工程范围、工期、质量、价款等。这些内容是招标人提出的交易条件。投标文件要满足招标文件提出的资格条件、响应其实质性要求，中标通知书是对投标文件的确认。合同成立后，要确定合同内容，自然要看这些文件。这是一个事实查明问题，跟招标文件在缔约阶段的法律定性没有冲突。

举个例子，招标人在招标文件中载明“工期365天，质量标准为合格，预付款为合同价的30％，工期延误按每延误一日赔偿合同价款的万分之二”等合同条件。投标人响应招标文件这些条件并最后中标。合同成立后，若当事人拒绝签订书面合同，双方对工期、质量、预付款、违约金产生争议，人民法院不看招标文件，怎么确定这些内容？当然要看。

由上述分析可见，即使当事人拒绝签订书面合同，人民法院依据招标文件、投标文件和中标通知书等确定合同内容，本就是应有之义。司法解释第四条第一款第二句专门作出规定，正是为了在书面合同缺位时，明确人民法院应当以这些文件为准，统一裁判尺度，避免因对书面合同的理解分歧而导致认定不一。所以，司法解释第四条规定“依据招标文件、投标文件和中标通知书等确定合同内容”，并不是在改变招标文件的法律性质，而是在合同成立后，把这些文件作为合同内容的证据。这与招标文件在缔约阶段被定性为要约邀请，完全不矛盾。

结语

本文围绕司法解释第四条的两个核心问题展开分析。

关于中标通知书的生效时间，本文认为，《招标投标法》第四十五条并未明文规定“发出即成立”，通说只是解释而非法律明文。司法解释采到达主义，并非越权修法，而是在法律存在解释空间的情况下，依据《民法典》基本规则作出的统一澄清。从法理和公平性看，到达主义是更优的选择。

关于招标文件的法律定性，本文认为，招标文件为要约邀请，与“依据招标文件确定合同内容”并不矛盾。前者是缔约阶段的法律定性，后者是合同成立后的事实认定，两者处于不同层面。

本文的核心价值在于：为司法解释第四条提供了权威解读所欠缺的完整论证逻辑。最高人民法院民事审判第二庭、研究室编著的《最高人民法院民法典合同编通则司法解释理解与适用》仅指出“采到达主义生效规则更符合法理”，却未正面解释为何能将“发出”理解为“到达”。本文揭示了《招标投标法》第四十五条的解释空间，澄清了“发出即成立”只是通说而非法律明文，论证了最高人民法院据此作出统一规定的正当性。

（作者秦勇系中国气象局政府采购中心业务首席；卢海强系《中国招标》智库专家委员会专家）