招投标“招小送大”的边界与认定

【摘要】在招投标领域，公平、公正、公开原则是规范交易流程的核心准则，然而“招小送大”这类隐蔽性违规行为，依托看似合规的招标流程掩盖利益输送实质，不仅挤压优质市场主体的公平竞争空间、扰乱行业市场秩序、造成公共资源无效损耗，还严重侵蚀廉洁从业生态。现阶段，“招小送大”作为融合多重违规特征的复合型行为，业内尚未形成专项、系统化的研究论述。文章将主体关联性纳入“招小送大”认定评价维度，整合多项核心关键要素，搭建“1个前提＋6个维度＋多方位交叉印证”的立体化认定框架，补齐“招小送大”专项研究领域的内容空白，以期为招投标领域违规行为综合治理提供理论支撑与实操参考。

【关键词】“招小送大”；招投标违规；认定框架；监管对策

在招投标活动中，“招小送大”现象频发，造成的危害较为严重。尽管国家现行法律法规已明确将“招小送大”列为禁止性违规行为，但目前对该行为仍缺少系统化梳理与精细化判定标准，一线监管工作过度依赖工作人员主观裁量，普遍陷入行为定性难、责任追溯难、问题整改难的现实困境。笔者紧扣“招小送大”实务认定痛点，结合审计典型案例展开分析，深度拆解该行为的法律属性、核心内涵与滋生机理，尝试构建标准化、可落地的多维度识别体系，提出靶向性更强、实操性更高的监管治理对策，以期完善招投标违规行为理论研究体系，为行业监管履职与制度落地提供科学决策依据。

“招小送大”的内涵界定与法律溯源​

《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）第四条明确规定，“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”。该条文虽未直接提及“招小送大”，但已然为此类行为的违法定性筑牢法律根基。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）第三十二条明确禁止招标人“以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人”，包括“设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应”等情形，该条款为约束“招小送大”中常见的设置不合理资质、模糊技术标准等“隐性操控”手段给出更为精准的法律依据。“招小送大”的本质正是上述条款所共同规制的具体形态。

2022年7月出台的《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）明确，不得以“支解发包、化整为零、招小送大”等形式规避招标。该文件首次将“招小送大”明文列为禁止性违规行为，敲定其违规本质，为一线监管执法提供了明确、可直接适用的政策依据。

“招小送大”具体指针对依法必须进行招标的项目，招标人将本应整体招标的大型项目，人为拆分为多个小型项目分开招标；或是表面对小额项目履行正常招标程序，私下将关联的大体量核心项目，以非公开、不规范的方式定向发包给指定主体。该行为主要包含两种实施路径：一是拆分发包，即把本应整体招标的大项目拆解分割，仅对部分小额标的公开招标，项目核心关键部分直接绕过招标流程发包；二是隐性操控，通过设置不合理暂估价、默许低价中标后大幅调增工程量等操作，依托形式合规的招标流程作掩护，变相让特定合作方获取远超中标合同范围的额外收益。

从深层本质来看，“招小送大”属于借合规外壳掩盖违规诉求的隐蔽性利益输送行为，整套操作具备清晰的手段与目的对应逻辑：“招小”是规避监管的前置手段，依靠拆分项目、简化招标环节，弱化大型项目的监管力度与市场竞争强度；“送大”是违规操作的核心目的，招标人将项目高利润环节、关键建设内容及后续增量业务，定向交付给关联企业或利益相关方，最终实现不正当利益的定向分配与输送。

“招小送大”形成机理

“招小送大”问题的滋生蔓延，是招标人、投标人以及监管环境之间相互作用的结果，其内在逻辑可从3个核心层面拆解分析。​

招标人动机：拆分项目弱化监管，实现项目自主掌控​

对招标人而言，借助“拆小”项目规避强制监管，是实施该类行为的核心动因。将大型工程人为拆解为若干小额标段后，若单个标段造价低于法定公开招标限额，即可转而采用竞争性谈判、直接发包等简化方式，绕开公开招标的严格程序。例如，2026年威海市审计局审计发现，某单位将超公开招标限额的办公设备采购项目拆分成3个小项目走询价流程，以此变相规避法定招标程序。

部分招标人还借助拆分项目实现利益“定向输送”，如审计署2025年第1号公告曝光的案例中，某部委下属单位把951万元基建项目化整为零，以竞争性谈判代替公开招标，将多个分项交由关联企业承接。此类操作既能规避公开招标的严格监管，又能牢牢掌控项目关键环节，精准契合招标人“降监管、掌项目”的现实诉求。

投标人诱因：短期逐利与长期合作的双重吸引

投标人主动配合参与“招小送大”，主要受短期暴利收益与长期合作红利的双重牵引。短期维度下，“送大”对应的未招标内容多为项目核心环节，成本透明度低、管控空间大，极易通过虚增造价、抬高成本等方式牟取不当收益，施工环节常采取虚报管材采购成本、刻意夸大施工难度等手段，拉高整体工程造价；还有投标人普遍采用低价中标小微标段、后期高价增项变更的套利模式。例如，某市政道路项目中，投标人以低于成本15％的报价中标道路基层标段，后续借设计变更名义新增路面硬化工程，增项部分单价较市场平均水平上浮35％。长期维度下，配合违规操作可使投标人与招标人建立稳固合作纽带，某设备供应商长期承接同类项目的未招标配套工程，3年内持续获得同一招标人多个后续项目优先发包资格，形成长期固化的利益绑定格局。

监管漏洞：审查标准模糊，跨部门协同监管缺位

监管体系存在的制度短板与执行漏洞，为“招小送大”违规行为提供了滋生空间。在项目拆分审查方面，缺乏明确标准，《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号，简称16号令）仅划定了招标限额，却并未明确“技术关联性”的判断依据，致使具备一体化建设要求的整体项目被人为割裂拆分。跨部门监管层面存在衔接断层，行业主管部门多侧重流程形式合规性核查，审计部门虽可精准发现造价异常问题，但难以固定项目拆分与利益输送直接关联的核心证据，刑事责任追究存在现实阻碍，最终陷入“发现易、追责难”的监管困境。

认定核心原则：构建“多维度印证”的证据链

仅凭单一维度的异常表象，无法直接认定构成“招小送大”，该行为的判定需严格遵循“1个前提＋至少2项维度异常＋整体逻辑自洽”的核心原则。法定前提为项目属于依法必须进行招标范畴，这是认定“招小送大”行为的法定基础与前置条件。多维异常组合作为核心佐证，可通过拆分不合理且造价异常、程序违规且主体关联、条款定向设置且利润分配失衡等多元组合完成交叉印证。逻辑自洽是定性的关键底线，各维度暴露的异常问题，需统一指向为特定主体定向输送不正当利益这一核心结果，以此排除工作疏漏、客观失误等合理情形，规避误判风险。

唯有精准界定项目法定属性、严格核查拆分合理性、细致审查招标全流程合规性、深度研判招标文件条款、系统研判定价逻辑、精准追溯市场主体关联关系，依托多类事实交叉佐证、相互呼应，搭建完整闭环证据链条，才能实现对“招小送大”行为的精准定性、依规认定。

“招小送大”的认定：6个核心维度与判断标准

“招小送大”具有隐蔽性且缺乏细化判定标准，这些特征决定了该行为的认定不能仅凭单一线索草率定论，必须搭建多维度证据链综合研判，要结合项目法定属性、拆分合理性、程序合规性、文件条款、价格逻辑以及主体关联等多个维度进行综合判断。

认定维度之一：先定前提——项目是否属于“依法必须进行招标”范围

这是认定“招小送大”的前提条件，若项目不在强制招标清单范畴，便不存在该类违规行为的定性前提。需严格依据《招标投标法》及其实施条例、16号令等相关法律法规、部门规章，先核查项目是否属于“全部或部分使用国有资金投资或国家融资”“使用国际组织或外国政府贷款援助资金”等法定招标范畴。只有纳入依法必须进行招标范围、却未完整履行法定招标流程的项目，才具备“招小送大”的认定基础。以2023年某民营企业自建厂房项目为例，项目资金全部为企业自有资金，不属于强制招标范畴，即便存在拆分发包行为，也无法认定构成“招小送大”。

认定维度之二：查拆分合理性——项目规模与范围是否存在“人为拆解”

判断项目拆分行为是否合理，核心在于区分拆分初衷：是匹配工程建设的客观实际需求，还是刻意规避招标监管。通过对照项目整体建设规划与拆分后的分项内容，结合行业通用建设规范，综合研判拆分行为的合理性，排查为规避大型项目监管而刻意拆分标的的违规情形。具体可从两个层面交叉验证：

1.整体规划与拆分细节对比​

重点核查技术关联性与造价规模临界点两大关键内容。技术关联性层面，若项目依据技术原理以及功能实现本应作为一个整体推进，却被强行分割为多个独立标段，尤其将施工衔接紧密、流程不可拆分的建设内容人为拆分，破坏工程整体建设连贯性，此类拆分行为明显缺乏合理性。例如，将一体化配套管网工程，拆分为主干道管网、支线管网、入户管网等多个独立标段，即为典型不合理拆分。浙江舟山市普陀区审计局2024年审计发现，江湾滨海公园建设工程的绿化工程被拆分为绿化土装运、公园建设工程和配套附属3个工程分别实施，属于典型的技术关联性层面不合理拆分。规模临界点层面，若拆分后各标段造价普遍贴近招标限额且刻意控制在限额标准之下，规避公开招标的主观意图将十分明确。江湾滨海公园建设工程中，玻璃幕墙和铝板幕墙合计超过400万元，拆分2个暂定项目，直接发包给总包施工单位实施，属于典型人为拆分发包规避招投标。

2.关键指标与行业标准衡量​

主要从造价成本、施工工期两大维度开展核验。造价层面，若拆分标段的单位工程量成本明显高于同区域、同类型项目行业均值，需重点深挖异常成因。例如，2024年江苏省常州市天宁区纪委监委查处的一起土壤修复项目案件：2018年，该项目污染水处理子项目单价为200元/立方米；2021年，该项目未履行公开招标程序，直接定向发包给李某经营的公司，同类子项目单价高达348.6元/立方米，涨幅达74.3％。经查，案涉国企总经理郭某某与李某合谋，通过虚增工程造价方式套取公款3800余万元，存在明显利益输送。工期层面，若拆分后各小项目施工周期与行业常规工期悬殊，且无特殊工艺、客观条件制约等合理解释，同样需要重点预警。例如，某办公楼整体装修项目，行业常规施工周期为3个月，拆分后单个标段工期设定为9个月，无合理施工难点说明，实则为关联企业预留运作与施工协调空间。

认定维度之三：查程序合规性——招标流程是否存在“异常漏洞”​

合规的招标流程环环相扣、衔接严密，而“招小送大”项目往往会在流程环节暴露出刻意人为破绽。需对照审批核准文件、串联招标全流程节点，全面核查程序执行的合规性，严控项目违规变更、流程割裂等问题，防范人为破坏法定招标秩序的行为。

1.审批文件与实际执行是否一致​

审批文件是项目招标的法定依据，若出现“审批要求整体招标，实际却进行拆分招标”“审批明确规定公开招标，却改为邀请招标”“审批未准许暂估价，却设置大额暂估价项目”等情况，就极易为“招小送大”违规操作创造条件。审计署2025年第1号公告曝光的某部委下属单位案例就是典型，该项目按规定应当实施整体公开招标，但实际执行中却违规拆分，以竞争性谈判或询价等方式代替法定公开招标。审批要求与实际执行方式的背离，为规避公开招标、实施“招小送大”创造了操作空间。

2.招标流程是否连贯规范、无明显异常​

正常招标流程包含多个关键环节，从招标公告发布，到投标文件接收、开标、评标，再到中标结果公示、合同签订，各环节均有明确时间节点与操作规范。若出现公开招标公告时长不足法定20天时限、开标前临时变更时间地点、评标委员会组建不合规且成员资质不全、评标时长过短无法完成充分评审等问题，大多是为达成“招小送大”目的，刻意干扰、破坏招标流程，进而排除潜在竞争者。审计发现，某移民搬迁工程，公开招标公告发布未达到法定要求的20天时限；某工程招标在开标前两天突然发布变更通知，要求法定代表人必须到场，导致多家外地企业丧失竞标资格。

3.已招标与未招标部分是否存在“强关联”

若未招标内容属于已招标项目的必要组成部分，双方在功能、技术层面联系紧密，是保障项目整体落地不可或缺的关键环节，且未招标部分直接交由中标人或其关联方实施。例如，已完成招标的建筑主体工程，与之技术不可分割的消防系统工程未经招标、直接发包给主体工程中标单位，此类情形即符合“招小送大”的行为特征。

认定维度之四：审招标文件——条款是否“定向设置”​

招标文件是“招小送大”行为的关键操作载体，需重点从资质要求、隐蔽条款两大方向排查，深入解读文件内容，研判资质、业绩要求的合理性，排查条款中暗藏的隐蔽性限制条件，以此来判断招标人是否通过“巧妙”设置招标条件，为特定企业量身定制投标方案，最终实现“招小送大”的目的。

1.资质业绩要求是否“量身定制”

资质标准需与项目实际需求精准匹配，资质门槛过高或过低，都会定向排斥部分潜在投标人。资质要求明显超出项目实际履约需求，会大量淘汰具备承接能力的中小企业，为特定企业减少竞争；资质要求刻意放宽，则会为无专业实力、但与招标人存在特殊关联的企业提供准入便利。例如，某大型钢结构项目仅要求“建筑工程三级资质”，低于行业常规要求的“钢结构工程专业承包一级资质”，最终由无钢结构施工经验的关联企业中标，属于典型的定向条款设置。

不合理的业绩限制，同样是定向筛选的常用方式。对投标人设置短周期、高规格的同类项目业绩要求，会抬高投标准入门槛，为具备对应业绩资源的特定企业提供便利。审计发现，某生态环境执法能力建设项目在评分办法中设置带“▲”技术参数，要求提供指定检测机构报告，导致“能提供此项技术参数检测报告的供应商不满足三家”，该行为属于违规增设不合理准入门槛、设置歧视性排他条款。反之，完全取消业绩考核要求，虽无投标限制，却难以筛选优质履约主体、放大项目建设风险，也可成为“招小送大”的隐性表现形式。若招标人刻意取消所有业绩门槛，导致缺乏相关经验的投标人中标，后续再通过违规分包、变更增项等方式将核心工程交由关联企业实施，便形成完整的套利链条。

2.条款是否暗藏“隐蔽陷阱”​

模糊化技术标准、设置苛刻付款条件，是该类违规操作的常见手段。在上述某生态环境执法能力建设项目中，审计发现，招标文件技术规格及主要参数概念模糊、未明确具体要求范围，构成以不合理条件限制、排斥潜在供应商。

苛刻付款条件也是需要重点排查的隐蔽陷阱。例如，招标文件约定，项目验收合格后仅支付50％款项，剩余尾款延后3年支付。该条款大幅增加投标人资金占用压力与回款风险，可能迫使多家中小企业主动放弃投标，影响竞争格局。

认定维度之五：核价格合理性——市场价格与成本是否“异常偏离”

价格异常是佐证“招小送大”行为的关键依据，需结合市场调研与比价分析开展核验，横向对标同类项目市场定价，综合研判成本构成与利润空间，排查价格畸高畸低问题，甄别是否存在低价中标、后期大幅增项加价等违规操作。

1.同类项目市场价格对比

将项目已招标部分以及未招标部分的价格，与同地区、同时期、同规模同类项目中标价横向比对，若未招标部分造价显著高于市场均价，且无合理客观理由，即可判定存在利益输送嫌疑，大概率通过低价招标、事后变更追加等隐蔽方式实施“招小送大”，攫取不正当收益。价格异常认定环节，两种形态需重点关注，其一为价格虚高型，未招标部分出现价格异常，常伴随施工方虚报用量、夸大成本套取资金，价格异常与利益输送的关联可达到印证；其二为事后追加型，项目中标后通过变更合同内容追加高额资金，追加金额超出法定上限。审计署2025年第1号公告披露的中央档案馆（国家档案局）出版项目符合这一特征，该项目原合同约定黑白印刷，后通过签订补充合同变更为彩色印刷并追加合同金额，违反了《中华人民共和国政府采购法》第四十九条“所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十”的规定。

2.成本利润空间测算​

精准核算项目建设成本、研判投标人利润结构，是识别“招小送大”潜在风险的重要抓手。

重点聚焦两类异常情形：一是不合理低价中标，该现象是“招小送大”的典型外在表现。例如，成本测算约1000万元的项目，中标价仅800万元，且无技术优化、规模集采等合理降本支撑，投标人通常会以低价先行入围，再依托后续工程变更、主材替换、增量施工等方式补足收益，属于“招小送大”的隐性形态。二是利润分配结构失衡，如果项目被拆分成公开招标的标段和未履行招标程序的标段，未履行招标程序的标段利润率显著高于公开招标的标段，且高利润板块定向交由关联企业实施，利润分配差异显著，违规特征突出。

认定维度之六：追行为意图——主体关联性与决策逻辑是否“存猫腻”

主观意图以及主体关联，是“招小送大”行为定性的核心补充要件，需从决策留存证据、主体关联溯源两大维度同步核查。

1.查行为意图证据

如果招标人通过集体决策以及会议纪要等方式，把依法必须进行招标的项目转为非招标方式，或者在项目实施中人为划定非招标范围，且无正当合理事由，可直接作为意图方面的证据。在上述威海市审计局披露的拆分项目规避招标案例中，审计调取该单位近半年党组会议、办公会议记录，发现重大事项多为个别领导拍板决定，会议记录简单潦草，既无充分的研究讨论内容，也无参会人员明确意见，“三重一大”集体决策制度形同虚设，反映出人为操控采购流程、规避公开招标的主观故意。

2.查主体关联性

全面核查中标人与未招标部分实施主体的关联关系，双方若隶属同一集团下属企业、由同一法定代表人控制企业、存在交叉持股等股权纽带，关联嫌疑将显著上升。同时需延伸核查招标负责人、评标专家与意向投标人之间，是否存在亲属任职、从业履历交集等利益关联。例如，评标专家李某在5个政府采购项目中担任评委，但其同时，为行政监督管理部门的股室负责人，与项目存在法定利害关系却未回避。

“招小送大”的精准监管对策

针对“招小送大”的形成机理以及认定难点，应从“拆分审查、价格监测、协同监管、责任追溯”4个方面构建具有可操作性的监管机制，破解“发现难、定性难、追责难”的现实困境。

建立“技术论证＋第三方审核”双轨拆分审查机制​

由国家相关部委联合出台《工程项目拆分合理性评估指南》，明确技术关联性、规模匹配性等量化标准。针对拟拆分项目，招标人需先提交技术论证报告，详细阐述拆分必要性及技术衔接方案，再委托第三方机构进行审核，审核通过后方可进入招标流程；未提交论证报告或审核未通过的，一律驳回招标申请。

构建同地区同类项目价格动态监测系统​

依托大数据技术，建立省级或行业级“工程项目价格数据库”，按项目类型、建设规模、区域位置划分不同子库，实时录入同地区近3年项目中标价、结算价等核心数据。对拆分后的标段，系统自动与同类项目价格比对，若单个标段单价偏离数据库均值超过20％，或未招标部分单价高于已招标部分30％，立即触发预警，并同步推送至审计部门开展专项核查。

搭建“行政＋审计＋司法”多部门协同监管平台

整合住建、发改、审计、公安等部门数据资源，搭建一体化协同监管共享平台。行政主管部门将招标流程、拆分审核、合同备案等信息实时上传至平台；审计部门发现价格异常、主体关联等违规线索后，通过平台推送至行政部门复核，经复核确认违规的，同步移送公安部门；公安部门依托平台调取项目合同、资金流向、关联关系等证据，快速核查“拆分—利益输送”完整链条。同时，定期通报典型违规案例、明确统一追责标准，破解多部门监管衔接断层问题。

实施“招标人＋投标人”双向责任追溯制度

针对责任追究薄弱环节，明确双向追责机制：对因违规拆分导致“招小送大”的招标人，除没收违法所得外，对直接责任人给予党纪政务处分，将涉事国企负责人纳入失信名单，3年内不得参与项目管理工作；对通过“低价中标＋高价追加”、关联关系承接未招标项目的投标人，取消其1至3年投标资格，全额追缴违规所得，情节严重的，移送司法机关追究刑事责任。同时，在平台公示追责结果，形成强力震慑。​

结语

对于“招小送大”的认定，需突破单一环节审查的思维局限，以法定招标属性为基础，从拆分逻辑、流程规范、文件条款、价格水平、主体关联等维度，构建全方位、多维度综合判断体系。近几年公开的审计案例均表明，此类违规行为往往呈现“拆分规避监管、流程制造便利、条款定向筛选、价格实现输送”的全链条特征，唯有紧扣这些核心线索，才能破解其隐蔽性难题。

招投标市场的公平公正，直接关系公共资源使用效能与社会公信力。未来，需以多维度认定框架为基础，强化审计监督精准识别能力，完善“拆分合理性审查、价格异常预警、主体关联排查”等监管机制；依托省级或行业招投标大数据平台，将“六维度认定标准”转化为算法模型，借助人工智能技术自动比对拆分合理性、价格偏离度及主体关联关系，实现“招小送大”行为实时预警、精准查处，提升监管效率与精准度，让违规行为无处遁形，为招投标市场营造清朗有序的发展环境。

〔作者单位：王峰章、王正栋、张丁良，中国石油广西石化公司；张艳红，寰球工程项目管理（北京）有限公司〕