公共医疗采购腐败治理的国际经验

【摘要】公共医疗体系采购腐败的风险识别与有效应对，已成为提升各国公共采购治理效能的重要议题。文章基于反腐败、透明与问责制的治理框架，剖析我国公立医院政府采购在制度、流程与主体3个层面的系统性挑战，总结了英国、美国、日本、瑞典等国家医疗采购腐败治理经验，并从法治威慑、智能监管、信用闭环与社会共治4个维度，提出优化我国公共医疗采购腐败治理的现实路径。

【关键词】公立医院；政府采购；反腐败；透明与问责

全球公共采购规模约占各国GDP（Gross Domestic Product，国内生产总值）的15％～30％。据世界卫生组织估计，每年有高达10％～30％的采购资金因腐败与管理不善而流失。聚焦公共医疗采购领域，围标串标、价格操纵等腐败行为不仅浪费财政资源，更直接危及医疗服务的可及性与患者安全。在反腐败治理的理论演进中，国际社会逐步发展出以预防、公开与追责为核心的反腐败治理体系。2003年，《联合国反腐败公约》确立了国际反腐败的法律基础；2009年，亚太经济合作组织《新加坡反腐败宣言》则进一步明确了“提高透明度和问责制”的具体要求。在此背景下，反腐败、透明与问责制（Anti-Corruption,Transparency and Accountability,ACTA）应运而生。该框架将反腐败、透明度与问责制构建为相互支撑的治理三角，通过系统性整合腐败预防、过程公开与行为追责机制，为破解公共医疗采购中的腐败难题提供了系统性的分析工具。

当前，我国公共医疗采购体系正处于深化改革的关键时期。随着国家组织药品耗材集中带量采购的常态化实施，采购透明度和竞争性显著提升，但公立医院的采购治理仍面临严峻挑战。

我国医疗采购腐败的特殊性与治理挑战

医疗系统因其专业性强、信息不对称程度高、供应链复杂且涉及重大公共利益，历来是腐败的高发领域。在医疗采购中，腐败行为可从个体腐败延伸至系统性的“官制谈合”，直接损害医疗质量与公平可及性。结合我国公立医院采购实践，其系统性挑战主要体现在以下3个方面。

制度层面：监督体系碎片化与问责机制软化

公立医院采购监督涉及财政、审计、纪检、国资、医保等多个部门，监督权分散导致监督合力不足、责任虚化。从制度经济学视角审视，其根源在于委托代理链条过长且激励不相容：财政部门作为资金拨付方、卫健部门作为行业主管方、医院作为采购执行方、纪检监察作为监督问责方，各自目标函数存在差异，信息在多层代理中逐级衰减，最终导致监督合力难以形成。具体而言，现有监督存在三大问题：一是监督制度不完善，权责边界模糊；二是监管人员专业能力不足；三是监督检查结果共享机制缺失，财务监督、审计监督与纪检监察各行其是，发现问题多停留在整改通知书层面，未能与绩效考核、责任追究形成有效联动。

流程层面：全周期风险点密集分布与传导效应

公立医院采购涵盖预算立项、需求论证、招标实施、合同签订、履约验收、绩效评价等多个环节，各环节均存在潜在风险点，且风险具有跨环节传导特征。

预算立项与需求论证环节主要表现为论证不足与配置脱节。需求论证缺乏严格标准，申购随意性强，与医院战略规划脱节；评审规则过度聚焦初始购置价格，忽视全生命周期成本核算；部分需求部门夸大社会经济效益预期，导致设备采购后闲置浪费。

招标实施与合同签订环节风险集中于技术参数操纵与信息不对称。因医疗产品技术门槛高，评标过程易受“技术操纵”——通过量身定制参数排除潜在竞争者；在资质文件审核层面，纸质与电子材料并行流转且缺乏可追溯标识，授权链条断点多，为“技术型串标”提供了滋生土壤。

合同履约与验收付款环节存在验收形式化与监管缺位问题。验收环节责任落实不到位，付款环节审批材料缺失、提前支付或超期支付等问题时有发生；应急采购情境下，物资短缺与时限压力往往导致质量风险与资金风险相互叠加。

主体层面：多主体利益博弈与激励扭曲

公立医院采购涉及临床科室、采购部门、供应商等多方利益主体，委托代理问题突出。从医院内部看，临床科室追求技术先进性，采购部门面临预算与合规约束，二者存在目标冲突；且不少医务出身的管理层人员往往对采购内控重视不足。从医企关系来看，长期合作可能形成稳定的利益关系网络，授权关系映射不清、变更记录留痕不足，增加了合谋的隐蔽性。从供应商来看，围标串标本质是供应商合谋，通过操纵报价或轮流中标瓜分市场，谋求采购中的不正当利益。

国外防治公立医院采购腐败的经验

为有效破解公共医疗采购腐败治理的世界性难题，各国结合自身国情与医疗体系特点，在反腐败、透明与问责制的治理框架下，探索形成了各具特色且行之有效的实践路径。英国、美国、日本、瑞典作为公共采购治理体系较为成熟的国家，在医疗采购腐败防治方面积累了丰富经验，其从制度构建、技术赋能到执行落地的系统性实践，可为我国完善公共医疗采购腐败治理体系提供重要的参考与借鉴。以下将对四国的治理经验展开具体剖析。

英国：法治化、集中化与全流程电子化的系统集成

英国国家医疗服务体系（Na-tional Health Service,NHS）通过制度、技术与执行的深度融合，构建了医疗采购ACTA的典范模式。制度层面，《公共合同条例》确立“零容忍”原则，对串标行为实施强制性市场禁入；将“物有所值”而非最低价作为核心采购原则，综合权衡质量、全生命周期成本及社会效益；通过建立“类别塔”（Category Tower）实施集中采购，明确NHS商业服务局的法律责任。技术层面，强制所有采购在“Find a Tender”平台全流程公开，药品电子招标系统设计防垄断算法，即使某供应商连续两次报价最低，第三次亦不予授标，从技术上瓦解“轮流坐庄”的合谋行为。执行层面，建立“一臂之距”监管体系，由多个专业机构分别负责经济监管、质量监督与公众参与监督，对供应商实施动态绩效评分，信用记录与投标资格直接挂钩。

美国：立法威慑、数据智能与激励举报的三重治理

美国建立了刑事、民事、技术与社会监督的多层次治理网络。制度层面，《谢尔曼反托拉斯法》将串标定为重罪；《反回扣法》严禁联邦医保项目中的利益交换；《虚假申报法案》通过“奎坦条款”引入举报人奖励制度，告发者可获得追回款项15％～30％的奖励。技术层面，联邦采购数据系统（Federal Procurement Data System,FPDS）运用孤立森林（Isolation Forest）算法，实时监测“价格离散度异常”“轮流最低价”等合谋特征；隶属于美国国际发展署（United States Agency for International Deve-lopment,USAID）下的反腐败中心（Anti-Corruption Center）通过多维数据的秒级核验，识别“影子供应商”。执行层面，医疗采购廉政小组被赋予电子证据溯源等强制权力，其专业化调查的平均周期从18个月压缩至11个月；对供应商实施“红—黄—绿”动态分级管理，违规企业面临最长5年的市场禁入。

日本：法律制裁、流程隔离与宽大处理的综合治理

日本在治理系统性“官制谈合”方面成效显著。制度层面，2007年修订《防止政府官员主动串通投标法》将参与串标的公职人员纳入刑事制裁范围；在《禁止垄断法》中引入民事赔偿条款，激活市场监督力量；同时，引入对主动举报的企业减免处罚的“宽大处理”计划，从内部瓦解合谋同盟。技术层面，广泛推行SPD（Supply Processing   Distribution，供应、处理和分发）模式，将医疗物资物流管理外包，在临床科室与供应商之间建立“防火墙”，减少双方直接接触机会。同时，利用统一的电子采购平台集中发布招标信息，透明的流程使异常投标更易被识别。执行层面，公平贸易委员会严格审查串标行为，医院内部实行关键岗位轮岗、不相容职责分离制度。

瑞典：功能导向、全周期评估与区域协同的预防性治理

瑞典模式将ACTA理念深度内嵌于采购流程设计。制度层面，《瑞典政府采购法》（）确立公平、透明等基本原则，评标强制采用全生命周期成本评估法，综合计算设备购置、运维、处置等全部成本。技术层面，通过强制性电子采购平台确保采购全程留痕；需求定义由临床使用者和生物医学工程师共同制定“需求规格书”，专注于功能描述而非指定品牌型号，从根源上杜绝技术参数操纵。区域协同采购整合各地需求形成规模效应，吸引跨区域供应商参与，稀释本地合谋风险。执行层面，建立向欧盟委员会申请调解、向国家政府委员会申诉以及向行政法院起诉的“三渠道”质疑机制，强化对采购方的行为约束。

综上，四国治理逻辑呈现深刻共性：一是以法治为基石，通过明确严厉的规则建立可信威慑；二是以技术为引擎，从电子化公开到智能数据分析，将技术从辅助工具转变为主动防控的核心手段；三是以执行为闭环，解决监督问责“最后一公里”问题。这些经验共同表明，成熟的医疗采购ACTA机制，必须是法治刚性、技术赋能与执行韧性三者的有机统一体。

国外经验对我国公共医疗采购腐败治理的启示

英国、美国、日本、瑞典四国在公共医疗采购腐败治理中，围绕反腐败、透明与问责制框架形成的法治威慑、技术赋能、执行闭环等实践经验，为破解公共医疗采购腐败难题提供了成熟且可借鉴的治理范式。立足我国公立医院采购在制度、流程、主体层面的现实挑战，结合我国医疗体系改革实际与公共采购治理需求，对四国经验进行本土化转化与创新应用，能够为优化我国公共医疗采购腐败治理体系、提升治理效能提供针对性的思路与路径。以下从多维度提出具体的实践启示。

以良法善治强化制度威慑与导向作用

针对监督权分散、问责软化等问题，我国亟须通过法律修订与组织建设强化制度威慑。法律层面，应推动《中华人民共和国政府采购法》及配套医疗采购管理办法修订：可借鉴英国“物有所值”原则与瑞典全生命周期成本评估法，建立涵盖临床疗效、质量安全、技术创新、运维成本、社会效益的综合评价体系，从源头上消解“唯低价论”；借鉴日本《防止政府官员主动串通投标法》，着力防治“官制谈合”；针对技术型串标、陪标型串标等隐形合谋行为，细化认定标准与证据规则，探索“首犯严惩、再犯永久禁入”的阶梯式惩戒机制，强化对单位主要负责人及直接责任人的双罚制。组织层面，可尝试在省级层面整合设立独立的医疗采购监管中心，统一负责采购政策细化、标准制定、合规审查与绩效评估，改变多部门分治导致的监督合力不足局面。

以智能监管推动全流程透明与风险预警

参考英国和美国的电子化平台建设经验，我国可加快建设全国统一、标准互认的医疗采购电子化平台，强制实现从需求公示到履约验收的全链条结构化信息发布；采用OCDS（Open Contracting Data Standard，开放合同数据标准）等国际数据标准，确保采购信息可读、可交互、可追溯。借鉴美国“孤立森林算法”，在平台中嵌入基于人工智能的风险预警系统，自动监测报价异常趋同、关联企业交替中标等合谋特征；运用自然语言处理分析招标文件，识别隐蔽排他性条款。针对资质文件造假与版本混乱问题，运用区块链技术建立统一资质数据目录，为每份文件生成唯一指纹与版本号，实现授权链条全流程可追溯。

以信用闭环强化主体层面激励约束机制

多主体利益博弈的根源在于信息不对称与责任链条断裂，构建全国统一的供应商信用评价体系并刚性应用，是摆脱这一困境的关键。建立动态、多维度的供应商信用评价系统，覆盖产品质量、交货及时率、合同履约诚信度、合规记录等维度，数据来源整合平台交易记录、临床反馈与监管信息。同时，将信用评价结果强制应用于采购全周期：资格预审设立信用门槛，评标赋予信用分显著权重，对信用优良企业给予激励，对失信企业实行“一票否决”或市场禁入，并推动跨地区联合惩戒。深化日本SPD模式本土化应用，突出其“流程隔离”的廉政防控功能，将医用耗材的遴选、采购、仓储、配送等商业性职能整体外包给专业第三方，切断医院与供应商之间的不当利益输送链条，破解医企长期合谋网络。

以多元监督构建社会共治与问责网络

有效的问责需要多方监督合力。我国可完善举报人保护与激励制度，参考美国“奎坦条款”设立独立举报奖励基金，对查证属实的重大腐败举报给予高额奖励，激发内部知情人与社会公众的监督意愿。针对重大采购项目，强制规定引入第三方专业机构进行全过程跟踪审计与后绩效评价，并将报告向社会公开。同时，有序推动脱敏后采购数据开放，鼓励高校、研究机构及媒体等开展独立分析与舆论监督。此外，将采购治理能力建设纳入医疗卫生系统人力资源发展议程：针对医院管理层多从临床选拔、管理经验不足的现状，在专业教育中增设公共采购管理系列课程；对关键岗位人员实施定期轮岗与ACTA专题培训，系统培育廉洁意识与治理能力，形成内部制衡、专业监管与社会监督相互促进的共治格局。

基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目“政府采购推动全国统一大市场建设的机制、效应和优化路径研究”（项目编号：24BJY054）阶段性研究成果。

（作者单位：中央财经大学）