联合体协议法律性质与成员自力救济资格之界定

【摘要】随着联合体投标在公共采购领域日趋常态化，联合体共同投标协议法律性质界定不清、联合体成员自力救济机制不畅等问题愈发突出。文章以联合体共同投标协议为研究对象，结合法律规范与法理逻辑，系统分析该协议的法律性质，界定其无名合同性质，并针对不同法律体系下联合体成员自力救济资格展开分析，认定联合体成员可以“其他利害关系人”的身份单独向招标人提出异议，而无权以自己名义单独向采购人提出质疑。

【关键词】联合体共同投标协议；合伙合同；无名合同；自力救济

联合体共同投标是市场主体整合资质资源参与招标投标竞争的重要模式，但现行法律对其调整存在明显模糊地带。核心争议聚焦于以下两点：一是联合体共同投标协议（以下简称联合体协议）的法律性质界定，二是联合体成员自力救济资格的认定。由于相关法律未明确联合体协议法律性质，现有规范适配性不足，导致理论与实务界争议频发、裁判标准不一，联合体成员自力救济缺乏清晰法律指引，常陷入维权困境。基于此，本文尝试结合典型司法案例，厘清联合体协议法律性质，认定联合体成员自力救济资格，旨在为司法实践中裁判尺度的统一、行政监督的协同、联合体协议的规范签订与风险防控，以及联合体成员的维权救济，提供理论支持与实践参考。

联合体的定义

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第三十一条和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十四条均对联合体作出明确规定。两法规定的核心内涵一致，均指出联合体是指由两个以上的法人、其他组织（《招标投标法》）或者自然人（《政府采购法》所称）依法组成的临时性合作组合。该组合以一个投标人（供应商）的身份共同参与特定项目的招标投标（政府采购）活动，旨在协同完成项目任务，项目结束后通常即行解散。

从法律地位上看，理论界与实务界对联合体的界定并无争议，均认为联合体并非《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）所确认的独立民事主体，既不具备独立法人资格，也不属于非法人组织，更非自然人，即不具有民事主体资格，而是基于联合体协议形成的临时性合作组合。

联合体协议的法律性质之辨

联合体协议是联合体成员之间订立的，用以明确内部分工、工作范围、权利义务、责任分担等内容的合同文件。与联合体的定义不同，《民法典》施行后，理论界与实务界对联合体协议的法律性质存在较大争议，主要形成“合伙合同说”与“无名合同说”两种对立观点。

合伙合同说

《民法典》第九百六十七条规定：“合伙合同是两个以上合伙人为了共同的事业目的，订立的共享利益、共担风险的协议。”有观点认为，联合体本质上符合“合伙”的法律特征，属于合同型合伙，是偶然性、临时性的合伙，不能成为独立的民事主体，在性质上是一种合同关系，该合伙的运转依靠联合体协议（即合伙合同）维系。有学者提出，从立法体系与本质特征对比来看，将投标联合体认定为民事合伙并无不妥，联合体协议本质上属于合伙合同而非一般无名合同，应适用合伙合同规则。亦有专家进一步论证：联合体不具有独立民事主体资格，其共同出资、共担风险、对外连带的结构与民事合伙高度契合，故应纳入合伙合同规制范畴，而非无名合同。

最高人民法院在（2022）最高法民申482号民事裁定书（以下简称最高法482号案）判决，中国某集团贵州某设计研究院有限公司等4家公司组成联合体参与案涉工程投标，中标后与招标人签订书面承包合同，并就联合体成员的工作内容作出具体分工，约定由联合体共同履行合同义务且对外承担连带责任。4家公司的上述行为实质上已经形成合伙关系，其中两位成员为执行合伙人，其对外执行合伙事务即负责案涉工程项目所造成的后果应由全体合伙人即联合体共同承担。需要说明的是，最高法482号案虽未直接明示联合体协议为合伙合同，但其通过“实质上已经形成合伙关系”的认定，径直参照合伙规则课以联合体成员连带责任，在方法论上存在模糊性，堪称合伙合同说在司法实践中的隐蔽形态与实质代表。故本文将其归入合伙合同说的司法实践范畴。

无名合同说

有观点主张，联合体协议在利润分配和风险承担方面，一般只约定各成员仅对自身承包部分负责，欠缺合伙合同“共享利益、共担风险”的核心构成要件，本质上是具有“临时性、分工协作性、效力内外有别”特征的无名合同（即《民法典》未赋予其专门名称的合同）。有实务论者明确主张，联合体协议不属于有名合同的一种，其法律性质应界定为无名合同。该观点进一步指出，联合体协议不具备共同出资、共同经营、共担风险、共享收益等特征，亦缺乏合伙合同的必要条款，故不应归入合伙合同范畴。

与民事合伙相同，联合体不具有独立法人资格，其成员需承担法定连带责任。尽管二者共享这一关键法律特征，本文仍基于以下三点支持“无名合同说”，不将联合体协议简单定性为合伙合同：

首先，合伙合同以共同出资、共同经营、共负盈亏、共担风险为本质特征，而投标联合体多为满足招标项目资格（包括资质、业绩、人员等）要求形成的临时性协作组织，联合体成员间缺乏组建共同体的意识，仅有分工协作意图，在投标及履约中通常“分工明确、各负其责、分别核算”。例如，某设计单位和某施工单位组成联合体中标某工程总承包项目，联合体协议约定设计单位负责施工图设计，施工单位负责施工，双方自负盈亏。这与合伙关系要求的“共同经营、共担风险、共享收益”的法律特征存在本质区别，尤其是在风险承担层面，联合体成员并无为其他成员亏损兜底的共同目的。

其次，民事合伙中合伙人的连带责任，系基于合伙合同关系形成的一般法定连带责任，责任基础源于民事主体之间的合伙合意与共同经营关系；而联合体成员对招标人承担的连带责任，则是《招标投标法》第三十一条所规定的特殊法定强制性责任，其责任基础植根于招标投标领域的特殊制度安排，并非基于平等民事主体之间的合伙合同关系。二者虽同属法定连带责任，但在产生基础、适用场域与规范目的上存在本质区别。

最后，民事合伙须以完整的内部事务执行、盈亏分担及解散清算架构为成立前提，反观联合体，其仅通过牵头人制度实现对外协调功能，内部并未形成上述体现合伙属性的组织运行体系，二者在法律构造上存在本质差异。

需要注意的是，联合体成员按照《中华人民共和国标准施工招标文件》（2007年版）或者《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）要求的“投标文件格式”中的《联合体协议书》文本签订联合体协议，明确约定联合体对外承担连带责任。实务中不宜仅以联合体协议约定“对外承担连带责任”，即认定该协议实质上构成合伙关系，并适用《民法典》第九百七十三条关于合伙人连带责任与内部追偿的规则确定成员责任。本文认为，结合《招标投标法》第三十一条“联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任”，以及《中华人民共和国建筑法》第二十七条“大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任”之强制性规定，对前述联合体协议中“对外承担连带责任”的约定，应采取限缩解释。该约定的规范意旨，应精准限定为联合体成员就中标项目向招标人（即承包合同相对方）承担连带责任，“对外”不宜作扩大解释，该连带责任的范围并不当然及于联合体成员以自己名义与下游第三方（分包商、材料供应商等）另行订立的分包合同、买卖合同等法律关系。联合体协议承诺的连带责任，效力范围仅限于中标项目本身及招标人，不得突破合同相对性，不延伸至联合体成员以自己名义在项目实施过程中产生的其他合同责任。

需要特别指出的是，在公共采购领域，绝大多数联合体确实是“分工负责、分别核算”，不构成民事合伙。但是特殊情形应予辨析：在使用者付费类PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）项目中，确实存在联合体协议约定共同出资组建项目公司、共同负责项目全生命周期运营、按出资比例分享项目收益并协议分配各类投资与市场风险的情形。此类约定已超越一般联合体“分工协作”的范畴，实质上符合《民法典》规定的“共同事业目的”与“共享利益、共担风险”的核心法律特征，其在法律性质上已经构成合伙关系。

前文已述，最高法482号案裁定的裁判结果在“合伙合同说”下语境被归为“隐蔽形态与实质代表”。若转换视角，假定联合体协议为无名合同，则依据《民法典》第四百六十七条第一款的规定，可参照与其“最类似”的合伙合同处理。依此逻辑，最高法482号案裁定虽未明确定性，但其裁定结果（课以联合体成员对下游供应商承担连带责任）实质上可被纳入“无名合同＋参照合伙”的解释路径。本文不赞同此观点。该路径看似周延，实则跳过“无名合同说”要求的核心方法论环节：既未对联合体协议作无名合同定性，亦未就联合体与合伙的相似性展开论证，更未运用区分技术审慎划定参照适用边界。最高法482号案正因这些环节的缺失，暴露出方法论上的模糊性，这恰恰印证了其属于“合伙合同说隐蔽形态”的实质。

综上所述，本文主张，联合体协议在法律性质上属于无名合同，是联合体成员间就权利义务分配所达成的合意。因此，联合体协议的订立、效力、履行及违约责任等，适用《民法典》合同编的一般规定。除法律另有规定或者联合体协议另有约定外，联合体成员以自己名义单独对外订立合同所产生的法律后果，应严格遵循合同相对性原则，由签约成员独立承担，不宜直接约束其他未签约成员。

联合体协议的无名合同定性，揭示了联合体成员在联合体内部的独立地位——该判断对成员救济权配置具有基础性意义。然而，当该判断进入具体招标投标程序时，问题呈现出复杂的制度面向：在招标投标法体系下，联合体成员能否以“其他利害关系人”身份单独向招标人提出异议？在政府采购法体系下，投诉要求“由联合体各成员共同提起”，这是否意味着对联合体成员独立救济权的否定？两法体系的不同规则，究竟是对联合体成员独立法律人格的程序性限制，还是对其实体权利的实质性消解？下文即以此为核心，对联合体成员自力救济资格展开具体分析。

联合体成员自力救济资格之辩

联合体成员是否享有独立的自力救济资格，无法一概而论。我国公共采购受《招标投标法》与《政府采购法》两套法律体系共同规制，二者在救济主体的规定上存在明显差异：《招标投标法》允许“其他利害关系人”对评标结果提出异议，而《政府采购法》及其配套部门规章对质疑、投诉的主体资格限定更为严格。因此，有必要对两法体系分别进行考察，以厘清联合体成员在不同制度框架下的自力救济资格边界。

在招标投标法体系下的救济

根据《招标投标法》第六十五条及《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第五十四条，有权提出异议的主体明确为“投标人”或者“其他利害关系人”。此处的“投标人”与“其他利害关系人”是并列且互补的关系，而非互斥关系，其目的是穷尽所有可能受影响的权益主体，而非对主体标签化界定。

关于联合体成员能否以自己名义单独提出异议，理论界与实务界既存在共识，也存在分歧。一致的观点认为，联合体是唯一合法投标人，联合体成员的独立投标资格已经被“联合体（投标人）”这个整体所吸收，联合体成员不具备以“投标人”身份独立提出异议的法律资格。但对联合体成员能否以“其他利害关系人”的身份行使异议权，各方观点分歧显著，核心争议聚焦于联合成员是否属于“其他利害关系人”范畴。

一种观点认为，在工程建设项目招标投标中，联合体各成员共同构成一个全新的、单一的独立主体，即法律意义上的“投标人”。联合体一旦形成，成员即丧失原有的独立主体资格。基于此，联合体成员既不是独立投标人，也无法被认定为“其他利害关系人”。因此，联合体的任何成员均不具备法定主体资格，不能单独以自己名义对评标结果提出异议。其逻辑推导为，如果某公司是某联合体成员，该公司在法律上已经被归类为“投标人”的一部分。既然该公司属于“投标人”这个大类，其就被自动排除在“其他利害关系人”之外（法律不承认同一主体同时兼具“投标人”和“其他利害关系人”双重身份）。当联合体成员属于投标人内部的组成部分时，则意味着其不属于投标人以外的“其他利害关系人”，二者构成“即此非彼”两者之间必取其一的关系。类似的观点还有，联合体成员的权利义务已通过联合体协议整体让渡于联合体，被联合体所吸收，对外不具有独立利害关系。总而言之，联合体成员不具备独立的“其他利害关系人”资格，即联合体任何成员不具备提出异议的适格主体资格，故其无权对评标结果提出异议。

另一种研究主张，联合体在招标投标活动中系基于商事外观主义表现为单一投标人。据此，其异议权的行使应恪守“一体行使为原则、个别行权为例外”的规制框架。原则上，异议权应由联合体作为一个整体统一行使，以维护投标主体的同一性；仅在满足严格法定条件的例外情形下，即牵头人怠于行使权利、特定成员自身权益受损且已穷尽内部协商程序时，该成员方可突破联合体的整体性，以“其他利害关系人”身份单独行使异议权。

根据《招标投标法》第三十一条，联合体由两个以上法人或者其他组织组成，“以一个投标人的身份”共同投标，中标后“共同与招标人签订合同（履行合同）”。本文赞同联合体一经组成，其全体成员即共同构成单一投标主体，各成员的独立投标资格随之被联合体整体“绑定”或者“吸收”，不再具备以自身独立身份参与同一项目投标的资格。《招标投标法实施条例》第三十七条对此有明确规定，联合体成员不得在同一招标项目中以自己名义单独投标或者参与其他联合体进行投标，其法理基础正是联合体作为单一投标主体的法律属性。

联合体成员类型存在法人与其他组织之分，但在投标资格排他性规则上法理相通。鉴于实践中投标联合体以法人成员为主，为便于论述，本文以联合体成员均为具有独立法律人格的法人为典型情形进行分析。本文认为，实务中因评标结果引发的维权救济相关争议，核心并非“投标资格”之争，而是“谁的合法权益受损”的问题。为此，需厘清“入场券（投标资格）”与“救济权（成员权利）”的关系，明确区分“联合体成员（作为法人）没有联合体这个临时性合作组合的投标资格”和“联合体成员（作为法人）拥有自身独立的人格和权益”的边界。不可将“主体资格”与“人格独立”混为一谈。简单来说，投标阶段的主体资格（联合体）是《招标投标法》为促进专业协作、扩大竞争范围设立的程序性身份，而维权救济阶段的独立法律人格，是法律赋予的实体性地位。若以“联合体不具备独立法律人格”为由，进而主张联合体成员亦无权以“其他利害关系人”身份寻求救济，实则是将联合体成员的“共同投标”“共同与招标人签订并履行合同”等同于“实体权利的完全吸收”，并完全否定联合体成员在对外关系中的独立法律人格。此种观点实质是用“程序身份”不当否定“实体权利”，在逻辑上难以自洽，显然缺乏法理依据。

联合体各成员本身具有独立法律人格，拥有自身的财产和经营权，但他们组成的“联合体”这个整体没有独立法律人格，所以当“联合体”的评标结果出“问题”时，受损的恰恰是这些联合体成员自己的合法权益。此外，“利害关系”的认定依据是具体权益是否受损，而非异议人是否具有某种法律意义上的独立法律人格。联合体成员作为投标活动的直接参与者，为投标活动投入人力、物力、财力，其与该评标结果之间存在直接法律上的利害关系，且存在自身权益受损的潜在风险，无需以具有独立法律人格为前提。按照“举轻以明重”的法律原理，投标人中标后，依法将项目分包给分包人实施的，该分包人就该招标项目不享有直接利益，仅享有间接利益。根据《招标投标法》及《招标投标法实施条例》等相关规定，此类间接利益方已被认定为“其他利害关系人”，依法享有异议权；而联合体成员不仅实际投入人力、物力、财力参与投标，中标后还需向招标人承担连带民事法律责任，若将其排除在异议权主体范围外，使其无法通过自力救济维护自身合法权益，既于理不通，亦在逻辑上难以自圆其说。

本文认为，《招标投标法》意义上的“利害关系人”可分为“直接利害关系人”和“其他利害关系人”，前者指投标人，后者指虽非投标人，但其合法权益因评标结果受到直接影响的主体。实践中，不具有独立法律人格的其他组织，以独立投标人身份参与投标时，属于“直接利害关系人”，法律认可其享有异议权。这一规则表明，是否具有独立法律人格，并非认定“利害关系人”资格的决定性条件。如前述观点主张，联合体成员不具有独立法律人格，故不属于适格“其他利害关系人”，不得单独对评标结果提出异议。若以“无独立法律人格”故不属于适格“利害关系人”为由否定异议主体资格，那么其他组织、联合体本身也会因“无独立法律人格”被排除在适格“直接利害关系人”之外，最终连其作为投标人的异议权也会被一并否定。这一结论显然与法律规定及实务操作相悖，足以说明前述逻辑不能成立。因此，本文主张判断某主体是否享有异议权，核心不在于是否具有独立法律人格，而在于其是否具有法律上的利害关系、合法权益是否因评标行为受到实际影响。

有论者指出，联合体中标的，联合体各成员应当就中标项目向招标人承担连带责任。这就意味着，联合体单个成员的行为有可能增加其他成员的义务和责任，为保护其成员的权益，有必要限制联合体各成员单独以自己名义代替整个联合体提出异议的资格。本文认为，“连带责任”是“债”的承担方式，不是“权”的行使限制。根据《招标投标法》第三十一条及相关法理，联合体的连带责任系以合同成立并生效为前提的附条件义务。而在中标候选人公示、异议阶段，中标通知书尚未发出，合同关系并未成立，连带责任的生效条件未成就，联合体成员对招标人亦未产生实际履约义务。因此，以未来可能产生的“连带责任”否定联合体成员现阶段的单独异议权，属于将尚未发生的责任提前适用，构成法律逻辑上的“时序错位”，法理上难以成立，亦缺乏现行法依据。

概言之，本文主张，联合体成员可以“其他利害关系人”身份，就评标结果单独向招标人提出异议。

在政府采购法体系下的救济

《政府采购法》第五十二条规定，供应商认为自己的权益受到损害的，可以在法定期限内，以书面形式向采购人提出质疑。即政府采购法体系下，供应商的法定自力救济形式称为“质疑”。那么，联合体成员是否有权单独向采购人提出质疑？

有观点认为，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第九条规定：“以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。”联合体任何一方均可以单独提出质疑，即无须“集体上阵”，可以“单独行动”。换言之，该观点支持联合体成员有权对采购结果提出质疑。与之相反，有观点主张，《政府采购法》第二十四条规定，两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。基于该规定，政府采购活动中，联合体被拟制为独立的供应商主体，在参与政府采购活动时，始终以一个整体和身份对外作出意思表示。尽管联合体各成员在实体法上仍保留其法人、其他组织或者自然人的独立身份，但对联合体而言，各成员可认定为联合体的“其他利害关系人”，不再直接作为独立的供应商对外行使权利或者承担义务。也就是说，该观点否定联合体成员的单独质疑权。检索发现，与招标投标法体系下存在“利害关系人”单独维权案例不同，政府采购法体系下联合体成员单独维权案例几乎空白。原因在于，成员单独投诉在受理环节即被财政部门以“主体不适格”为由驳回——程序上的“截留效应”使得此类争议根本无法进入行政复议或者行政诉讼的实体审查阶段。这种“无案例”的反差，恰恰揭示了两法体系的制度差异：政府采购法体系下质疑投诉主体被严格锁定在“供应商”范畴。本文赞同后一观点。根据94号令第十一条，质疑供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。有权提出质疑的主体明确为“供应商”，不包括“其他利害关系人”。鉴于政府采购法体系未设置“其他利害关系人”的兜底条款，除“供应商”外，包括联合体成员在内的所有非供应商主体，均不具备质疑的主体适格性。

简言之，本文主张，联合体成员无权以自身名义单独向采购人提出质疑。

结语

本文围绕联合体协议的法律性质与联合体成员自力救济资格两大核心问题，得出以下结论：第一，联合体协议应界定为无名合同。将联合体协议归入无名合同范畴，既尊重其内在协作逻辑，又可避免因简单套用合伙规则而导致责任范围不当扩张。第二，联合体成员自力救济资格应区分两法体系分别界定。招标投标法体系下，联合体成员可以“其他利害关系人”身份单独提出异议；政府采购法体系下，因该法未设“其他利害关系人”兜底条款，质疑、投诉主体被严格限定于“供应商”范畴，联合体成员不享有独立的质疑权。第三，联合体制度的法理内核，在于“合”与“分”的动态平衡。唯有在“联合体整体性”与“成员独立性”之间寻求恰当的平衡点，方能使联合体制度在法治轨道上更好地服务于市场资源配置与公共采购目标的达成。