政府采购履约验收的痛点破解与实操指南

【摘要】履约验收是政府采购的重要环节，对规范政府采购工作至关重要，财政部门已出台多项相关规范性文件明确其基本程序及要求。但在实践中，采购人因各类原因导致“重采购、轻验收”问题突出，且政府采购标的多样，进一步提升了验收的专业性难度。文章结合相关政策法规，提炼了履约验收中的制度执行、环节衔接等典型问题，探索针对性破解路径，同时探讨风险预防创新举措及新政策关注点，兼顾中小企业验收支付特殊性，旨在为提升履约验收质效、完善政府采购管理提供实践参考。

【关键词】政府采购；履约验收；中小企业；破解路径

履约验收作为政府采购标的交付使用前的最后一个环节，日益受到监管部门的重视。但受多种因素影响，实践中“重采购、轻验收”的情况仍然时有发生。要做好履约验收工作，不仅需要夯实制度规范建设基础，充分发挥制度的基础性保障作用，还需在实践中针对不同标的特点，对验收方案采取具体问题具体分析、“对症下药”的方法，才能切实发挥验收方案的实效。履约验收工作的这一特性，决定了相关制度建设必须坚持与时俱进，唯有如此，才能更好地凝聚履约验收的程序规范要求与验收具体方案设计的合力，保障验收工作提质增效。

现有制度框架为政府采购履约验收工作提供基本遵循

与一般商品买卖的履约验收不同，政府采购中的履约验收是法定环节，并非可有可无。做好履约验收工作，存在一系列硬性要求。《中华人民共和国政府采购法》第四十一条规定：“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十五条规定：“采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。”

上述法律、行政法规不仅明确了采购人在履约验收工作中的主体责任，还对大型复杂项目引入第三方机构、政府购买公共服务项目邀请服务对象参与验收等情形作出原则性规定。此外，财政部还出台了一系列细化规定，进一步规范政府采购履约验收。

财政部印发的《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号，简称205号文）在法律、行政法规基础上，进一步规范了履约验收重点环节的细节。

在履约验收方案编制方面，205号文要求，采购人或其委托的采购代理机构应当根据项目特点制定验收方案，明确履约验收的时间、方式、程序等内容。技术复杂、社会影响较大的货物类项目，可以根据需要设置出厂检验、到货检验、安装调试检验、配套服务检验等多重验收环节；服务类项目，可根据项目特点对服务期内的服务实施情况进行分期考核，结合考核情况和服务效果进行验收；工程类项目应当按照行业管理部门规定的标准、方法和内容进行验收。

在验收方式层面，205号文明确，采购人、采购代理机构可以邀请参加本项目的其他供应商或第三方专业机构及专家参与验收，并将相关验收意见作为验收书的参考资料。

205号文还要求，采购人或者采购代理机构严格按照采购合同开展履约验收。验收小组在验收时应按照采购合同的约定对每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行确认；验收结束后，应当出具验收书，列明各项标准的验收情况及项目总体评价，由验收双方共同签署。验收结果应当与采购合同约定的资金支付及履约保证金返还条件挂钩。履约验收的各项资料应当存档备查。

财政部还将履约验收的细化要求纳入需求管理。根据《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，简称22号文）第十三条第二项，履约验收方案应列入采购实施计划的合同管理安排之中。22号文第二十四条第二款明确要求，验收内容要包括每一项技术和商务要求的履约情况，验收标准要包括所有客观、量化指标。不能明确客观标准、涉及主观判断的，可以通过在采购人、使用人中开展问卷调查等方式，转化为客观、量化的验收标准。此外，22号文还规定，采购人对采购计划进行重点审查的，还要进行履约风险审查。具体包括履约验收方案是否完整、标准是否明确、风险处置措施和替代方案是否可行等。

需要注意的是，政府采购不同标的的履约验收要求与做法可能大相径庭。这就意味着，仅依靠规范性文件，难以将履约验收程序规范到极致精细的程度，仍需采购人结合实际情况开展合理合规的实践工作。

政府采购履约验收当下存在的典型问题与破解路径

履约验收工作虽有规范性文件予以指导，但要想落实到位，充分发挥制度效能，仍需采购人予以重视，发挥履约验收主体的专业能力。从实践情况来看，当前，履约验收环节存在诸多问题。

政府采购履约验收当下存在的典型问题

1.制度执行不严格

采购单位对履约验收工作重视程度不够，使履约验收现有制度在执行过程中存在打折扣、走过场等现象。例如，履约验收方案完整度不足、验收标准不够明确、验收操作难以执行、验收小组组成不够专业、应由使用人参与验收评价但未落实、验收信息公开不足等。

2.履约验收与政府采购前序环节结合不紧密

政府采购履约验收涉及采购需求制定、采购文件编制、合同签订、履约管理等多个环节。若各环节衔接不畅，例如，因需求不够准确导致合同中对标的要求不够详尽、完善等，将直接造成履约验收评价依据不足，导致验收工作难以实施。若合同中未约定履约验收出现各类问题时对供应商的制约条款，会导致履约验收结果对供应商的“威慑力”不足，从而让履约验收失去意义。此外，若政府采购前序环节存在内部控制短板，可能导致履约验收发现的问题无法追溯至对应前序环节，责任难以落实到具体环节与个人。

3.验收准备不充分

例如，部分货物采购数量较大或者技术标准较多的项目，验收存在重数量轻质量的问题。验收辅助设备配置不足，将导致验收小组难以在一定时间内对采购标的质量标准作出准确评价。上级设定的验收时间要求紧迫，将导致验收人员难以对采购标的进行充分、完整的验收。引入第三方机构开展验收工作时，采购人提供的基础参考材料不够齐全将影响履约验收报告的质量。问题严重时，甚至可能导致履约验收报告不能反馈真实情况，使履约验收工作成为“走过场”。以数字化项目履约验收为例，采购人需提供的材料包括以下内容：项目前期的可行性研究报告、项目审核意见文件等；项目实施采购阶段的采购文件（如招标文件、投标文件、中标通知书等）、项目合同及补充协议等；项目中后期实施阶段的需求确认表、实施方案（含软件设计说明、数据库设计说明等）、应急预案、试运行方案、试运行记录、试运行报告、监理报告、软件测评报告、安全测评报告、需求变更说明等。若涉及硬件、产品软件、安全产品采购，还需提供设备开箱报验相关材料；涉及工程类项目的，需额外提供隐蔽工程报验等相关材料。但在实践中，很少有采购人能提供完整的验收材料，这使第三方履约验收的质量会出现不同程度的“折扣”。

4.验收结果运用存在短板

目前，履约验收结果对采购项目后续推进及采购人后续工作的影响力有限，这导致采购人工作人员缺乏投入履约验收工作的积极性，不愿意在引入第三方检测机构或者引入外部专家上花费支出。更有甚者，部分验收人员可能被供应商拉拢，降低验收标准，严重影响了履约验收工作的严肃性和公正性。

破解路径

一是压实采购人履约验收主体责任。明确采购人是履约验收工作的第一责任人，指导采购人从加强内控管理的角度，建立履约验收机制、完善履约验收实施流程、强化履约验收责任，采购人委托组织开展履约验收的，明确其不得转移采购人对履约验收工作的主体责任。

二是严抓需求管理。要求采购人在采购项目需求确定阶段，根据需求管理相关要求，细化履约验收方案，明确履约验收的主体、方法、流程、内容和验收阶段及验收标准等内容，并在采购文件合同中明确约定。针对履约周期长、合同金额大、专业性强的项目，可分阶段验收支付款项或引入履约保证金制度，保障财政资金安全。

三是细化验收小组组成。要求采购人成立专门的验收小组开展验收工作。验收小组应由熟悉项目需求的相关工作人员（如财务人员、资产管理人员、使用人员、专业人员等）组成，成员人数需为3人以上单数。对技术复杂、专业性较强的采购项目，验收小组应配备专业技术人员，也可根据需要邀请其他单位、第三方专业机构的相关人员参与工作。采购人应组织验收小组，严格按照采购文件，投标（响应）文件，合同约定的技术、服务、安全标准，以及履约期限、交付方式、售后服务条款等要求，依据履约验收方案出具验收意见；确有必要的，还应出具验收报告，清晰载明验收依据、验收过程、各项验收内容的评价、发现的问题、处理建议及最终的验收结论等信息。

四是加大信息公开力度。要求采购人应主动公开履约验收信息，接受社会监督。履约验收信息公示内容应包括：合同编号、合同名称、项目编号、项目名称、合同主体、合同主要信息、验收内容、验收日期、验收组成员、验收意见等。

五是加强履约验收结果运用。多地财政部门将履约验收结果与合同资金支付挂钩，鼓励采购人对存在不按合同履约、提供虚假材料、阻挠正常验收、拒不整改或整改不到位、履约过程违约等情形的供应商，依据政府采购合同及相关法律法规，依法追究供应商法律责任；必要时，可将相关违法线索报送财政部门予以查处。

政府采购履约验收风险预防的创新举措值得关注

在扎实做好既有履约验收规范性文件执行工作的基础上，各地聚焦履约验收环节存在的风险，持续出台针对性举措，强化风险预防管控。

一是加大互联网履约验收工作力度。部分地区依托地方政府采购网，搭建“互联网＋验收”监管平台。由采购人线上提交履约验收报告及相关附件，监管部门在线完成审核并公告验收结果，实现验收过程线上留痕、数据全程可追溯。部分地区依托财政预算一体化平台履约验收模块，将政府采购项目验收流程全面系统固化，实现全流程监控，保障履约过程中各项记录来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究。还有地区在政采云平台开发政府采购线上履约验收模块，实现履约验收电子备案与尾款支付“线上审核”功能。

二是强化履约验收管理。部分地区编制履约验收通知单、验收意见报告等参考文本，明确履约验收的具体程序与要求。验收标准应清楚明了、含义准确，能够通过客观指标量化的应当量化；验收标准应包含验收数量、交付或实施的时间、地点及相应的支付节点等核心内容。部分地区制定履约验收标准化流程，现场履约验收严格执行资料审查、实物清点、功能测试、效果验证、资料归档五步标准化流程，并对发现的问题实施整改、索赔、移送等分级处置。

三是细化履约验收节点安排。例如，实施分段验收机制，对长期实施的项目，实行初验、终验、维保评估三阶段独立评分，根据评分结果计算最终验收得分。建立多维考核指标体系，严格管控成本偏离的幅度（±5％警戒线）；对公共服务项目，设定公众满意度（≥90％合格线）、投诉处理率等硬性指标，从严开展审核。

四是进一步深化履约验收结果运用。具体做法包括：依据验收结果对采购人实行“资金支付挂钩机制”，如优秀率达100％，首付款比例提高至60％；优秀率达90％，首付款比例提高至50％；验收结果不合格的，暂停支付项目款。同时，还可以将验收结果与质保金进行挂钩，如往期项目验收结果优秀率达到100％的，不再预留质保金，可在项目验收结束后进行全额支付；优秀率达到90％的，质保金减免至1％；验收结果不合格的，暂停支付。

五是定期开展监督检查。财政部门加大对重点项目、高风险项目的抽查力度，及时向采购人反馈检查发现的问题，督促其限期落实整改；对问题较多的单位，同步开展专项教育培训，提升其履约验收管理水平。

六是加强信用管理。将供应商、采购人、代理机构、验收人员等所有参与政府采购履约验收的相关方，全部纳入政府采购诚信管理体系，建立健全诚信档案，并记录各相关方暴露出的不良行为。给予信用评分成绩优异的企业“免检”或加分激励；对存在失信行为的相关方（如供应商提供虚假产品、验收人员出具虚假验收报告等），依法依规严肃处罚（包括暂停其供应商资格、将其列入失信名单、限制其参与政府采购活动等），并将处罚信息向社会公开，形成失信联合惩戒机制。

七是施行政府采购专管员制度。已有多个地区的财政部门出台专项文件，要求采购单位建立采购专管员制度，实现“一单位一专管员”。采购专管员需切实履行岗位职责，对政府采购履约验收工作全程负责，进一步提升包括履约验收环节在内的政府采购工作的专业性。

八是优化特定采购项目专项验收办法。例如，《上海市颠覆性技术创新项目管理暂行办法》（沪科规〔2024〕3号）明确，验收过程中，应在传统第三方评估和测试、用户评价基础上，引入“同行评议”方式对颠覆性技术创新项目履行情况进行验收。

政府采购履约验收新的政策关注点和对中小企业的验收支付环节不容忽视

2025年以来，一系列新规范性要求为政府采购履约验收赋予了新任务、新内涵，亟须在后续工作实践中落实。

其一，履约验收需落实内部控制评价要求。财政部印发的《行政事业单位内部控制评价办法》（财会〔2025〕24号）第十三条明确，政府采购等各类经济活动的内部控制情况，需要纳入单位内部控制评价之中；第十四条要求，单位应当根据内部控制有关要求和本单位职能职责、业务特点，综合运用询问访谈、调查问卷、专题讨论、穿行测试、重新执行、实地查验、抽样和比较分析等方法充分收集有效证据，最终形成客观全面的内部评价。政府采购履约验收作为政府采购经济活动的关键环节，必须纳入内部控制评价系统统筹推进。

其二，履约验收要关注异常低价情况。2026年1月，财政部发布《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号），对加强政府采购履约验收管理作出明确要求：“采购人应当落实履约验收责任，依法组织履约验收工作，验收内容要包括每一项技术和商务要求的履约情况。对报价触发异常低价投标（响应）审查程序后仍中标（成交）的供应商，采购人要重点关注其履约承诺、实际履约情况等。对可以分期实施的采购项目，实行分期考核、分期验收、分期支付，及时掌握供应商履约进展。如供应商中标（成交）后无正当理由拒不签订政府采购合同的，依法予以处理；如供应商不履行合同或者未按合同约定履行合同导致验收不合格的，采购人应当依法追究其违约责任。”此举通过履约验收强化政府采购异常低价事后管理，补齐了事前、事中、事后全过程异常低价监管闭环。

其三，对中小企业供应商的履约验收处置需格外审慎。根据205号文相关要求，政府采购履约验收结果应当与采购合同约定的资金支付及履约保证金返还条件挂钩；验收合格的项目，采购人应当根据采购合同的约定及时向供应商支付采购资金、退还履约保证金；验收不合格的项目，采购人应当依法及时处理；采购合同的履行、违约责任和解决争议的方式等适用《中华人民共和国合同法》。针对中小企业供应商，采购人在履约验收时不得简单将部分验收不合格与完全不支付资金直接挂钩，否则可能引发不必要的法律风险和纠纷。

《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第802号，简称802号令）第十五条要求，机关、事业单位和大型企业与中小企业的交易，部分存在争议但不影响其他部分履行的，对于无争议部分应当履行及时付款义务。因此，采购人在对中小企业供应商开展履约验收工作时，需清晰界定可验收合格部分与未通过验收部分的资金支付方式，以降低发生争议的可能。

802号令第七条第一款规定：“机关、事业单位和大型企业不得要求中小企业接受不合理的付款期限、方式、条件和违约责任等交易条件，不得拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。”该条款将对采购人在合同中以“一刀切”的形式约定“中小企业履约验收部分不合格即不支付全部款项”的做法形成制约。

2024年8月，最高人民法院发布《关于大型企业与中小企业约定以第三方支付款项为付款前提条款效力问题的批复》（法释〔2024〕11号）。《人民法院报》对该司法解释的新闻解读稿中明确，大型企业、政府机关、事业单位与中小企业签订的合同中，存在约定以第三方支付款项为付款前提条款，并因此拖欠中小企业款项的情形，法院不予支持。此外，最高人民法院2022年1月印发的《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》（法发〔2022〕2号）明确，应推进协同治理，加大平安建设考评在机关、事业单位拖欠中小微企业账款案件中的适用力度，推动将清理拖欠中小微企业账款工作情况纳入营商环境指标体系。如果采购人未规范支付中小企业供应商的履约验收支付款项，被其以拖欠款项或以第三方支付款项为付款前提提起诉讼，一旦查实，采购人将承担不利诉讼后果。

结语

鉴于履约验收的地位日益凸显，采购人应提高对履约验收工作的重视程度。但同时也不能走向另一个极端，即在履约验收过程中投入过高的时间或资金成本。采购人应保持履约验收成本比例适中、切实为核查合同是否如实履行提供支撑的原则，否则将偏离履约验收工作存在的根本目的。