政府采购异常低价审查机制的思考与探究

公平竞争是政府采购的基石。在科学合理确定采购需求、厉行节约，且不存在以不合理的条件对供应商实行差别或者歧视待遇的前提下，通过资格条件、实质性要求以及评审因素与标准的设定，充分激发供应商之间的竞争活力，实现采购结果“优质优价”“物有所值”等目标。

价格竞争本是市场竞争的重要方式之一，但无序竞争会对行业发展、产品创新、质量安全等造成负面影响，不利于国民经济的健康发展。近年来，部分供应商为谋取中标（成交）以抢占市场，推行捆绑销售模式的竞争策略，恶意低价“冲标”的现象屡见不鲜。部分忽视产品技术功能、“以次充好”的供应商，却能依靠低价“逆袭反超”中标（成交）的鲜活案例，不同程度引导市场主体将主要侧重点从提供优质产品、优化专业水平、改善售后服务、提升履约能力转为低价竞争策略，形成“劣币驱逐良币”的负面循环。一方面，这会妨碍供应商之间的公平博弈，扰乱正常的市场竞争秩序，营造不良竞争氛围。另一方面，可能因价格过低而引发采购人或者实际使用单位对采购标的质量的担忧，进而对政府采购活动严肃性、公正性产生误解甚至错误认知。此外，还可能因价格异常偏低，加上供应商入不敷出，以及履约过程中各类要素和环境政策突发变量的影响，导致出现原中标（成交）供应商放弃订立合同，或在履约过程中“半途而废”等问题，严重影响项目质效。

纵深推进全国统一大市场建设，要聚焦重点难点，依法依规治理企业低价无序竞争，引导企业提升产品品质，实行优质优价，反对低价劣质。着力整治政府采购招标乱象。重点整治最低价中标、以次充好、利益勾连等突出问题。规范政府采购和招标投标，加强对中标结果的公平性审查。为促进政府采购公平竞争，持续优化政府采购营商环境，推进优质优价采购，财政部于2024年12月出台了《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号，简称265号文），明确在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作。经过近一年的试点实施与经验总结，2025年10月28日，财政部公布了《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。其中，《征求意见稿》除了延续265号文搭建的基础框架，还创设了诸多兼具新颖性与实操性的要点亮点，笔者将围绕《征求意见稿》的具体内容，从政府采购实务角度进行总结分析。

聚焦采购需求抓好源头引导，是克制与应对供应商异常低价竞争的关键抓手

《征求意见稿》明确提出：“采购人应当根据实际工作需要，综合考虑同类项目中标（成交）信息与市场调查情况，形成科学、完整、清晰的采购需求，合理设定最高限价，为供应商竞争报价提供基础。”通过市场调查、需求审查以及不相容岗位相互分离、相互制约等机制，从源头上把关，加强政府采购需求管理。

科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的重要内容，处于政府采购整个工作链条的上游，不仅对中游、下游工作的顺利开展起着决定性作用，更是政府采购活动能否成功的生命线。而采购需求的具体内容，将决定（影响）着如何设置资格条件、采购方式、评审方法和因素、竞争范围、履约验收标准、定价方式和合同文本主要内容等。因此，采购人、采购代理机构（简称代理机构）应当坚持“需求引领、合规有序、公平竞争、科学择优”，并将其贯穿于政府采购全生命周期；通过科学合理确定采购需求、依法编制采购文件、禁止设置不合理条件、有序组织评标评审、阳光透明发布信息公告等一系列举措，推进不同供应商之间充分竞争，最终实现项目“又快又好”和采购质效俱佳的双重目标。解决异常低价问题方面也是如此。从采购需求的形成过程及包含要点来看，《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，简称22号文）第十条设计了采购需求的“需求调查”机制：一是需求调查方式方面包括咨询、论证、问卷调查等形式；二是需求调查的重点内容明确为相关产业发展、市场供给、同类项目合同金额（历史信息价），以及可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购因素。

前者（调查方式）主要是以更为科学有效的方式开展调查，并通过正式书面形式载明调查的过程、方法、数据及相应的建议或结论。在此阶段可引入专业咨询力量，确保市场调查结论和成果的科学性、准确性、可行性与合理性。后者（调查内容）除明确采购对象及其需实现的功能目标，满足项目需要的技术规格、物理特性、质量、安全、服务等要求外，更重要的是通过市场调查，掌握与采购项目（标的）关联的产业发展、市场供给现状，结合已掌握的同类项目合同金额及后续采购因素，再结合预算、财务等管理制度和资产配置标准进行价格测算。测算结果可为采购人在粗略的预算额度内，进一步设定精细合理、贴合实际的最高限价提供直观依据。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）第十条、第十二条对此也有相应要求。当后续出现“异常低价”问题时，采购人、代理机构据此可以直观感受到异常低价与市场价格测算之间存在一定的“落差”，并予以重点关注。同时，也因为事前已开展市场调查，形成了一套闭环完整且有相应依据和数据支撑的价格测算材料，可为后续审查工作准确高效、有的放矢地开展提供必要的价格数据、价格信息资料等，并在评审委员会运用专业知识、经验对供应商提供的说明、证明材料进行认定时，提供客观支撑和参考。

从评审因素及标准设定方面来看，22号文第二十一条第一款规定：“采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。”以政府采购货物、服务招标投标项目为例，根据87号令第五十五条第二款，评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。换言之，需要以项目特点、采购需求、应用场景、预期目标、受众群体、政策环境等为导向，统筹好价格与技术服务等其他评审因素权重分配，避免与标的质量、服务水平联系紧密或体现供应商实力优劣的某类评审因素占比失衡或遗漏缺失。其中，货物、服务项目的价格分值权重分别不低于30％和10％（竞争性磋商项目分别为30％～60％和10％～30％），工程项目则没有规定具体的权重范围。不同的价格分值权重占比加上政府采购法体系采用的“低价优先法”计算原则，将直接影响供应商报价等竞争策略的制定。

对于同时包括货物、服务、工程中两类以上标的的综合性项目，需要根据《政府采购品目分类》（财库〔2022〕31号，简称31号文）及金额占比等因素，以有利于项目实施的原则，合理确定采购项目的唯一项目属性，即明确该政府采购项目究竟是货物、服务还是工程项目，进而以项目属性为基础，结合项目具体的特点和需求，聚焦凸显供应商履约能力或其提供标的质量的技术服务水平，妥善设定包括价格在内的各项评审因素。例如，以无形化、差异化、专业化、智力化为特点的服务项目，其核心竞争力在于服务团队人员的专业性、实践经验，以及服务模式、组织架构和协调能力，其固定成本并不明显，不应以价格分值作为最主要的考察指标，价格分值权重不宜过高。正是基于前述考量，《政务信息系统政府采购管理暂行办法》（财库〔2017〕210号）规定，“除单一来源采购方式外，政务信息系统采购货物的，价格分值占总分值比重应当为30％；采购服务的，价格分值占总分值比重应当为10％”。较低的价格分值权重可向供应商传递明确信号：价格竞争并非主导因素，在考虑合理报价的同时，需将重点放在其他“硬实力”之上。

部分采购项目，如医疗设备、办公设备、实验检测设备等，如果在确定采购需求阶段只着眼眼前、不顾长远，易缺乏长远规划，忽略后续耗材或配件采购需求，未将相关要求纳入采购文件范围，供应商也就无须在投标（响应）阶段提供相应耗材或配件的规格与报价，进而导致供货产品（系统）价格不高，但必须配套使用的专用耗材或配件由供应商“随性”提供与报价的困局，甚至形成低价高结且低质易坏的“捆绑局面”。对于信息化建设、能源再生、合作创新等项目，尤其需要关注兼容性、开放性、更新迭代以及知识产权等方面的要求。因此，需要重点做好前瞻定位，确定计划使用年限，完善采购需求内容，着重考虑后续采购的可替代性、开放性、兼容性、相关产品适配性及成本估算。在采购文件中，应要求供应商对约定期限内的安装调试、后续运营维护、使用期间能源管理、专用耗材、升级服务、处置报废等费用等全生命周期成本进行报价，并将其作为评审环节的考量因素。

近年来，财政部大力推进全生命周期成本理念，该理念已经在政府采购领域落地见效。《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）第二十六条，22号文第二十一条第三款、第四款对此均有明确规定，且要求纳入采购需求并作为评审因素使用。2023年底，财政部发布了台式计算机等7类通用设备的采购需求标准，其中强调，对于既包含通用操作系统、服务器、数据库、计算机、工作站等软硬件产品又包含集成服务的项目，采购人应当合理划分采购包，尽可能将前述软硬件产品与集成服务分包采购；若软硬件产品总额达到分散采购限额标准的，应当单独分包采购。这一要求，除考虑信息技术、网络数据安全之外，一定程度上也是由于尽可能避免软硬件产品与集成服务的被动捆绑销售模式。

《征求意见稿》是对政府采购法体系“异常低价审查机制”适用范围的进一步拓展与细化

首先，在规制和引导供应商合理报价方面，87号令第六十条设计了政府采购法体系的“异常低价审查机制”，即“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”。但是，87号令适用于政府采购货物和服务招标投标活动，规制范围有限，并不包括采用招标方式之外的其他政府采购项目。而询价、竞争性谈判、竞争性磋商等非招标采购项目亦深受异常低价竞争之害。加上规制前述其他采购方式的部门规章、规范性文件出台时间较早，并未包含异常低价审查等内容。在实践中，前述非招标采购项目的异常低价审查规范，主要取决于地区采购文件示范文本是否充分考虑并将其纳入，且相关表述多为直接照搬87号令第六十条之规定，未深入结合不同采购方式的供应商择优比较逻辑，也未兼顾不同采购标的之间的行业差异，缺乏与项目特点适配的“进一步实施细则”。此外，该审查机制的运用效果，主要取决于采购人、代理机构对该问题是否高度重视，以及重视后是否在编制采购文件时重点突出审查要求，并将其列为重要评审事项。由此可见，出台针对异常低价问题且能够普遍适用于不同采购方式和所有政府采购项目的制度文件，其必要性和重要性不言而喻。《征求意见稿》一旦正式落地施行，招标方式之外的其他政府采购项目便有了异常低价审查的实施依据和详细规则，可有效补齐政府采购制度的“关键拼图”，政府采购法体系的“异常低价审查机制”也将拓展新的应用场景。

其次，87号令第六十条在实务中的运用主要聚焦于3点：一是确定了启动供应商异常低价的主体，即“评标委员会”，并赋予其一定的自由裁量权。由评标委员会通过对比供应商报价的方式，结合专业水平及认知来“认定”是否需要启动该澄清程序。二是政府采购法体系的“异常低价审查机制”，启动判断维度不同于招标投标法体系的审查机制。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）第五十一条第五项禁止的低于成本投标，指不能低于投标人的“个别成本”，而非社会/行业平均成本；政府采购法体系认定供应商的报价合理性与其个别成本无直接关联，而是通过报价是否明显低于其他合格供应商的报价，进而衍生至是否因低价可能影响产品质量或者能否诚信履约作为判断维度。三是规定了启动低价澄清之后的具体程序和要求，即“应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”。

遗憾的是，87号令虽为政府采购法体系的异常低价审查确定了基础框架和实施原则，也不再聚焦于供应商的报价是否低于其个别成本这种难以量化判定的视角，但由于政府采购项目涉及采购标的范围过广，存在较多的行业壁垒、信息茧房，采购人、代理机构以及评审专家等主体难以对所有采购标的做到全面深入的了解，市场信息捕捉不及时、不对称的现象较为常见。这就导致相关主体无法根据不同项目特点，在采购文件中有针对性地提前明确：当“异常低价审查”启动时，供应商需要提供何种佐证材料以证明其报价的“合理性”。

从实践来看，未经细化考量、直接将87号令第六十条原文复制摘入采购文件相应条款已成为常态。在此背景下，无论是制定“考卷”的采购方、负责“阅卷”的评审方以及直接“答卷”的供应商，对于何种情形下启动87号令第六十条规定的“异常低价审查机制”，如何判断和认定报价是否合理，缺乏明确具体、合规合理、细化量化的判断指标，各方主体莫衷一是，“异常低价审查机制”的可行性、实操性还有待提高。目前，异常低价审查工作更多仍依赖于评审委员会的实践经验与专业判断，加上广大政府采购从业者的业务水平参差不齐、经验有所差异、所在区域经济发展程度不一，可供参考的标的市场价格差异显著，导致不同地区、不同主体在编制采购文件乃至开展评审时，就该问题出现理解偏差和执行不一的情况，进而引发不必要的质疑与投诉，甚至直接影响采购结果的合法性。

综上，由于缺乏具体的实操细则与路径，总体而言，87号令第六十条设计的“异常低价审查机制”在实务中的成效还有待提升，需有针对性地优化流程、细化规则、完善举措。对此，《征求意见稿》为推动解决“异常低价问题”作出了相应的细化与补充。

《征求意见稿》针对采用综合评分法的政府采购项目，创设了两阶段评审模式，概括起来细分为以下5个要点。

一是适用范围初步确定为“对质量有特别要求的专用仪器设备和信息技术服务等采购项目”。这是因为此类项目的采购质效与成败，取决于设备的先进性、精度水平、质量优劣，以及系统功能的前瞻性、技术参数的匹配度、规范标准的符合性、专业水准的高低。进一步而言，产品质量、技术服务能力以及供应商的履约能力等，是评价供应商的核心考量因素，也是体现“择优”的关键聚焦点。具体来说，需要先通过衡量供应商对“专属部分”评审因素量化指标的响应程度，确认供应商提供的产品或其技术能力是否满足采购需求，且不含报价部分得分达到采购文件预设名次；在此基础上，再评审报价部分；最后将二者得分相加，以综合得分由高到低排序确定中标（成交）供应商。此举既能在很大程度上排除低价对评审委员会“先入为主”的认知干扰，也能避免部分综合实力不足、产品或技术服务能力不佳的供应商，通过恶意低价“冲标”来抢占市场。同时，为企图以次充好、通过异常低价“逆袭反超”的行为构筑“拒止防线”。此外，两阶段得分“合二为一”、按综合得分由高到低排序的设计，完全符合87号令第五十五条关于“综合评分法”的有关规定。

二是《征求意见稿》对所有供应商不含报价部分的得分进行排序后，并未规定未达到采购文件预设名次的供应商该如何处理，即未明确此类供应商是不参与后续报价部分评审，还是按照投标（响应）无效处理。笔者建议，编制采购文件时需进一步明确该事项，避免产生不必要的理解歧义或后续矛盾争议。从有利于项目实施、提高采购效率以及保障项目有效竞争择优的角度出发，笔者倾向于前者，即供应商不含报价部分的得分未达到预设名次时，可以参照87号令第三十一条对于“采用综合评分法的项目，不同供应商就同一产品提供同一品牌”时，“评审得分较低的同品牌供应商不参与中标候选人推荐”的处理原则，对该供应商按照“不参与后续报价部分评审”执行。当采购文件如此规定时，考虑到87号令第五十五条第四款以及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第二十四条第二款“评审委员会各成员独立对每个供应商有效的投标（响应）文件进行评价，并汇总每个供应商每项评分因素的得分”等要求，建议进一步明确，因该供应商未参与报价部分评审，价格得分“视同”按照0分计算，其“不含报价部分的实际得分＋0分的价格得分”即其综合得分，并参与最终的供应商排序。需要注意的是，采购文件规定“供应商不含报价部分的得分，未达到预设名次时，不参与后续报价部分评审”，其报价部分按照0分计算，未按照投标（响应）无效处理。因此，一方面，即便该供应商的报价是“合格供应商”报价中的最低报价，因其中不含报价部分得分未能达到采购文件预设名次要求，不应将其作为评审基准价。否则，若将其纳入评审基准价计算，其报价部分已按0分计算，将与“满足采购文件要求且价格最低的报价为评审基准价，其价格分为满分”等规定存在冲突。另一方面，根据采购文件对两阶段评审模式的设定，该供应商未参与后续报价部分评审，是因其不含报价部分评审得分未达规定名称，并非评审委员会超出评审程序和标准规定，人为去除所有“有效报价”中的最高报价或最低报价，故不涉及87号令第五十五条第七款所涉及的禁止性问题。需特别说明的是，87号令第五十五条第七款禁止在评审过程中去除“最高报价和最低报价”，前提是通过资格审查与符合性审查的合格供应商的“有效报价”。如果仅从文义角度简单片面理解该条款，可能会得出“不符合资格条件或未响应采购文件规定实质性要求的供应商，其报价不能去除，甚至可能成为评审基准价”的错误结论。因此，采购文件中对两阶段评审模式的规定如何妥善合理尤为重要。

三是对于采用两阶段评审模式的政府采购项目，需结合不同采购方式的不同规定，精准把握执行细节，以免因违反政府采购法律制度的强制性规定，引发不必要的废标（项目终止）等后果。例如，针对供应商如何提供不含报价部分和报价部分，采购文件应当作出明确要求，除需考虑87号令第二十条明确将“投标文件编制要求”纳入“采购文件主要内容”外，统一、明确、具体的制式要求，也有利于供应商正确理解、合理编制投标（响应）文件，尽可能减轻因要求不明确等信息差给供应商带来的竞争成本与风险；同时，可精简冗余的评审流程、持续优化交易规则，有效激发市场竞争活力。

从实务角度来看，两阶段评审模式的投标（响应）文件如何提交，主要包括3种方式。第一种，要求供应商就不含报价部分和报价部分分开编制投标（响应）文件，并分开密封提交。第二种，要求供应商就不含报价部分和报价部分分开编制投标（响应）文件，合并密封提交。第三种，要求供应商就不含报价部分和报价部分合并编制投标（响应）文件，但在具体章节、顺序方面予以明确区分，最后密封提交。前两种方式类似《公路工程建设项目招标投标管理办法》（交通运输部令2015年第24号，简称24号令）所规定的投标文件双信封形式密封，即第一信封内为商务文件和技术文件，第二信封内为报价文件。此外，24号令第三十七条针对双信封形式密封还作出了先对第一信封内的商务文件和技术文件进行开标，通过相应评审后，再开报价文件宣读投标报价的“两步骤开标”独有制度设计。需要注意的是，政府采购的两阶段评审模式与24号令的“两步骤开标”模式相比存在较大差异。以政府采购货物、服务招标投标项目为例，87号令第四十一条规定，开标时，“经确认无误后，由采购人或者采购代理机构工作人员当众拆封，宣布投标人名称、投标价格和招标文件规定的需要宣布的其他内容”。另根据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，简称110号令）第九条可知，“封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行，本办法另有规定的，从其规定”。但110号令针对封闭式框架协议项目开启响应文件和宣读内容，未作出特别规定。基于此，政府采购货物、服务招标投标项目的开标环节，以及封闭式框架协议项目的响应文件开启环节，对于按规定及时密封提交的投标（响应）文件，均需现场拆封并宣读报价等关键信息。换言之，供应商无论分开编制还是合并编制不含报价部分和报价部分的投标（响应）文件，均不会对相关流程推进及信息公开力度产生实质性影响。当然，对于询价、竞争性谈判、竞争性磋商等采购项目，因不涉及开标和宣读报价等环节，仅需在采购文件规定的时间开启按规定密封提交的响应文件即可，且无须在此环节当众宣读供应商响应文件中的响应报价。

因为开标（开启）与评审阶段相分离，无论采购文件选用了前述哪一种提供方式，对于实行两阶段评审模式的项目，无论是通过电子化评审系统的技术处理还是实行“暗标”模式，或者纸质化项目代理机构的稳妥评审组织，其核心均在于确保提交至评审委员会处的投标（响应文件）可以实现先评审不含报价部分，再评审达到采购文件预设名次供应商的报价部分。

四是两阶段评审模式是否采用，《征求意见稿》规定的是“可以”而非“必须”。实践中由采购人视情况决定。采购人拥有选择权，既充分体现了落实采购人主体责任的导向，也契合从“程序控制型”采购向“程序控制＋结果导向型”采购的转变方向。不过，这一选择需要事先确定，并通过采购文件予以明确，不能事先未予提及、评审阶段临时随意确定。这种做法不仅与前述规定内容相悖，实际上还构成了违背《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）“不得修改或细化采购文件确定的评审程序、评审方法、评审因素和评审标准”等的规定。

五是《征求意见稿》在异常低价审查的具体执行方面，从采购人和评审委员会的角度分别提出了“七点应当”。具体来看，既有265号文所搭建框架的延续，也有在265号文试点实施、总结经验的基础上，结合实际提出的新要点。第一点，采购人应当将异常低价审查机制以及规定的“3+1”启动审查情形，完整地纳入采购文件范围；在此基础上，结合具体项目实际特点、采购需求、行业规定等进一步规范操作规程、细化审查规则，为评审委员会具体执行明确启动条件、提供实施依据、优化操作标准。第二点，异常低价审查的具体情形设定，意味着评审阶段增加了一项工作：评审委员会需要梳理报价明显过低的供应商，并对照规定的前3种情形和比例进行计算、比对。对于前3种明确规定之外的情形，评审委员会应按照“少数服从多数原则”，就“认为供应商报价过低进而可能影响产品质量或者导致不能诚信履约”作出认定结论。若出现前述“3+1”任一情形，评审委员会必须启动异常低价审查程序，此为评审委员会的义务。第三点，一旦启动异常低价审查，评审委员会应当给出供应商合理说明时间，并书面要求供应商在评审现场以及指定合理时间内，以书面形式对报价合理性进行解释说明，同时提供成本测算等必要证明材料。实践中可参照评审阶段的澄清、说明要求，由供应商加盖公章，或由其法定代表人或其授权代表签字，确保供应商的真实意思表示清晰无误。同时，说明内容仅限于报价合理性解释，不得违法对其报价作出调整（法定情形下的报价修正除外）。第四点，评审委员会应当对照供应商提供的说明及证明材料，结合同类项目的中标（成交）价格、同标的主要电商平台价格、行业薪资水平（简称价格信息资料）以及采购文件规定的其他要素，依据专业经验判断其报价是否合理。第五点，供应商未按要求在规定时间内提供书面说明、证明材料，或提供的说明、证明并不能证明其报价合理的，评审委员应当作出报价无效的处理结论。第六点，无论审查最终认定供应商报价是否合理，评审委员均应在评审报告中如实记录异常低价的审查情况。一方面体现评审委员会履职担当、依规评审的工作情况；另一方面客观反映评审过程与具体细节，为各方主体答复质疑、处理投诉，以及强化政府采购全链条监管、做好全生命周期闭环管理奠定坚实基础。第七点，首先，政府采购的对象包罗万象，涉及各行各业、各种形态以及不同的技术规范、行业标准，其采购范围之广、细分之复杂程度，在31号文中体现得尤为充分：该目录将政府采购货物、服务、工程细分至43个门类、2490个4级品目。其次，具体项目的特点、实际需求、应用场景、预期目标、受众群体、政策环境存在差异，决定了项目之间存在显著差异性，不存在可直接复制使用的完全相同项目。再次，供应商的报价方式及报价的合理性，受其经营策略、生产或商务营销能力、企业管理水平、人员薪资、内控制度、供应链发展程度、技术研发能力、配套运输和售后服务能力，以及宏观经济环境和应用场景等诸多因素影响，实践中难以在评审现场短时间内仅通过文字形式进行直观衡量、判定，导致评审委员会依法履职难度较大。最后，受评审工作现场封闭性要求限制，评审委员会既不能擅离职守离开评审现场（或通过信息网络）对外接触，也不应超出采购文件、投标（响应）文件的范围将其他“域外”材料纳入评审范围。而在认定供应商报价合理性说明及证明材料是否充分时，需要结合价格信息资料及采购文件规定的其他要素情况作出判断。综上，为最大限度地促进公平竞争，避免因缺乏直观量化判断指标而错失优质优价的供应商等不利后果，《征求意见稿》提出，采购人应当为评审委员会在评审现场及时获取价格信息资料提供便利。这一要求的核心逻辑在于“采购项目归属于采购人”，采购过程与结果的质量，与预期目标实现与否、财政性资金使用效益、供应商产品质量、是否诚信履约息息相关，直接影响项目实施所涉及的国家和社会公共利益。因此，采购人在政府采购活动中，应从对项目负责、对本单位负责、对经办人自身负责的角度出发，依法科学合理确定采购需求、妥善组织采购活动，预判“异常低价竞争影响履约”等潜在风险点，并有针对性地做好风险转移、化解、应对举措。

政府采购法体系庞大而复杂，且采购人多为国家机关、事业单位，其日常职能具有公共管理属性，这使得采购人对非主责主业范围内的采购项目以及相应采购标的的市场行情可能存在一定的“距离感”；甚至因严重的行业壁垒和信息茧房，可能进一步导致市场信息捕捉不及时、来源渠道不对称，最终要么采购需求迟迟难以落地，要么采购需求“天马行空”脱离客观工作需要，进而出现不少“天价豪华采购”的负面案例。为此，笔者结合有关制度规定，从实务实操角度提出如下3点建议。

第一点，采购人应强化单位的采购内控制度，明确采购、财务、项目管理、合同管理、技术业务等不同部门在参与政府采购活动时的各自分工与对应职责。通过内控制度分工和组织架构的搭建，在事前、事中甚至事后的履约验收、矛盾争议、质疑投诉、监督检查等环节，各司其职、各发其力。其中，各部门在前期工作主要是深度参与采购需求市场调查、一般审查或者重点审查等环节，提供本部门掌握的相应材料，为采购文件事先规定如何细化供应商报价合理性的证明材料“建言献策”。通过充分的市场调查、科学的价格测算，为评审委员会在评审阶段判断供应商报价是否合理，提供必要的价格信息支撑。“手中有法、心中有谱、方向明确、依据充分”，也将成为评审委员会应对和认定“异常低价问题”时，勇于担当、履职尽责的底气、自信与坚强后盾。

第二点，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第十三条第二款规定，代理机构应当提高确定采购需求，编制采购文件，拟订合同文本和优化采购程序的专业化服务水平。《深化政府采购制度改革方案》确立的重点改革方向也包括推动代理机构业务转型，强化政府采购专家的专业咨询。代理机构从“程序代理服务”为主，转为“专业化服务为主，由发挥采购程序控制作用转为发挥专业支撑作用”。虽然集中采购目录外的分散采购项目，采购人有权自行选择代理机构，任何单位和个人不得以任何方式违法干涉，但采购人有权自主选择代理机构的底层逻辑，应秉持对项目和己方负责，重点考量代理机构的专业能力、服务水平，结合代理工作经验和解决实践问题的能力。《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）第十二条也已明确，“采购人应当根据项目特点、代理机构专业领域和综合信用评价结果，从名录中自主择优选择代理机构”。因此，编制采购文件时如何考虑并事先规定细化供应商报价合理性的证明材料范围，以及评审现场是否能够及时协助评审委员会获取价格信息资料，可纳入采购人择优选择代理机构的重点考量因素。

第三点，在电子化政府采购模式下，借助人工智能、大数据、云计算等新技术，可从海量大数据中针对不同标的或者行业的已完成项目，进行智能筛选、清洗、收集、加工，并形成可借鉴、可参考、可复用的标的价格信息数据库。将该数据库嵌入智慧监管系统、智慧辅助评审系统，可自动为评审委员会推荐采购标的的市场价格、人工费用在当地或附近区域的市场价格、薪资水平，助力其掌握与采购项目特点相近、相似的同类项目合同金额或者上游价格。通过智能技术赋能、数据资源支撑的方式，可对明显偏离同类项目或市场行业市场水平的报价进行预警提示，为评审委员会运用专业知识与经验核验供应商提交的说明、证明材料提供客观支撑。如评审委员会审查后认定供应商报价不合理，可能影响产品质量或者不能诚信履约，则按采购文件预设规则处理。此种模式既高效、准确，又能将评审专家从基础信息核验工作中解放出来，使其专注于价值更高的实质性评审工作。

解决“异常低价问题”还需要多方协同、精准发力

首先，在推进全流程电子化政府采购以及数字化向数智化转型的大背景下，《财政部关于进一步提高政府采购透明度和采购效率相关事项的通知》（财办库〔2023〕243号）明确提出，除涉密政府采购项目外，具备电子化实施条件的部门和地区，应当推进政府采购项目全流程电子化交易，实现在线公开各项功能。《国务院办公厅关于印发〈政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）〉的通知》（国办发〔2024〕33号）进一步要求，运用大数据分析、行为预警等手段，动态监控供应商投标、项目评审等政府采购关键环节，推进智慧监管，提升监管实效。由此可见，各地电子化政府采购平台的开发者和功能设计方，需要紧跟政府采购法律制度的更新完善与迭代升级，及时开发两阶段评审模式以及异常低价审查等流程、配套预警提示功能。尤其需要关注政府采购8种采购方式的各自特点，并作出相应细分调整，避免盲目套用、“拿来主义”盛行，直接照搬“招标投标”的电子化交易规则、流程特点，防止出现一刀切的“招标投标模型化”问题。

其次，严格规范开展履约验收是加强政府采购结果管理的重要举措，是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节。最终，供应商提供的产品质量优劣、专业服务水准、能否满足采购需求核心要求，是否完成绩效目标，都需要通过严谨细致、认真负责的履约验收进行校验。如供应商报价已经触发异常低价审查程序，经审查后仍中标（成交）的，采购人更需要着重关注、重点检查、全面核对其承诺与实际履约情况是否“言行一致”。验收流于形式可能直接导致“低价劣质”的不利后果，影响项目预期目标的实现，甚至损害项目运用辐射范围内的国家或社会公众利益。虚假承诺、缺乏诚信的供应商却能赚得“盆满钵满”，这不仅会削弱“异常低价审查机制”的实施效果，还可能引发其他供应商群起效仿的蝴蝶效应。对此，《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第四十一条、《政府采购法实施条例》第四十五条明确规定，采购人应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收。验收结束后需要出具由参与验收的双方会签的验收书，并存档备查。

在验收结果运用方面，验收结论是否合格，应当与采购合同约定的资金支付及履约保证金返还条件挂钩。若供应商违反承诺或合同约定供货（提供服务），导致验收不合格的，采购人一方面应当按照合同约定追究其民事违约责任；另一方面，若涉及“将政府采购合同转包、提供假冒伪劣产品、擅自变更、中止或者终止政府采购合同”等违规行为，应及时向财政部门报告，由财政部门依法追究其法律责任。通过材料归档、责任到人等方式，结合采购程序合规、不相容岗位相分离、合同以及公共服务验收结果公告等举措，倒逼采购经办人员履职尽责、供应商诚信履约。

最后，无论是原中标（成交）供应商放弃订立合同，还是在履约过程中随意毁约（擅自变更、中止、终止合同），均违反政府采购法律制度的强制性规定。前者违反《政府采购法》第四十六条规定的“依法缔约”要求，将承担因违反诚实信用原则，致使采购人信赖利益损失所产生的缔约过失责任；后者属于《政府采购法》第五十条禁止的“擅自变更、中止或者终止合同”的原则性问题。对此，根据《政府采购法实施条例》第七十二条第二项至第六项，财政部门依照《政府采购法》第七十七条第一款的规定追究供应商非法改变采购结果或擅自违约等违法行为的法律责任。其具体罚则包括“罚款、一至三年禁止参加政府采购活动”等，其中一至三年的“黑名单”在全国范围内生效，对供应商的打击堪称严厉，甚至具有毁灭性影响，足见其惩戒力度之强。

在监管层面，财政等主管部门应高度重视构建以信用为基础、衔接政府采购各环节的新型监管机制，切实履职尽责、维护公平正义，对于在日常监管、投诉处理以及监督检查过程中发现的虚假承诺、无正当理由放弃缔约以及履约过程中提供假冒伪劣产品、擅自转包、随意变更或者终止（中止）政府采购合同等违法违规线索，应依法对违法失信主体按照政府采购法律制度作出行政处罚，并将其纳入不良信用记录，不以约谈、内部处理等代替行政处罚，不以行政处罚代替刑事处罚，坚决杜绝“以管代罚”现象。否则，若出现推诿扯皮、懒政怠政、“不告不管、应罚不罚”甚至不闻不问的情况，会因违法行为无成本或低成本，变相纵容供应商的违法违规行为。社会公众也易因此对政府采购活动产生误解与质疑，不仅损害政府采购公信力，严重时甚至可能引发舆情风险。

公开透明是政府采购的基本原则之一，信息公开则是社会公众对政府采购活动最直观的监督形式。因此，财政部门应及时将供应商的重大违法失信行为推送至中国政府采购网，并同步至全国信用信息共享平台、“信用中国”等网站依法公示。如此协同发力，方能助力政府采购乃至社会诚信体系建设，实现信息公开的规范化和高效利用。借助各系统平台互联互通，打破信息孤岛，加大对守信联合激励和失信联合惩戒的宣传报道及案例剖析力度，既便于采购人、代理机构自主查询，又能对违法失信主体形成有效震慑，进而推动构建“全方位、无死角”的“守信激励、失信惩戒”社会诚信体系。

（作者系宁国市港发建设投资有限公司监事）