美国合作创新采购两栖战车实践对我国的启示

两栖战车在各国军事装备竞争中占据重要地位，是世界各国海军陆战队竞相发展的核心武器装备。自1972年以来，美国海军陆战队一直使用履带式两栖突击车（Amphibious Assault Vehicle，AAV）。该车型存在容易翻车等诸多问题，其性能和可靠性受到质疑。因此，美国海军陆战队迫切需要发展一种新型的两栖战车来替代老旧的两栖车型，以提升其在敌对条件下的作战能力。在此背景下，2013年，美国海军陆战队开始启动改进型8×8轮式两栖战车（Amphibious Combat Vehicle，ACV）的采购计划。到2020年，这种新型轮式两栖战车开始交付使用。美国国防部对两栖战车采用了合作创新采购模式，实施分阶段采购。其采购项目的实践经验，可为我国落实《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文）提供借鉴。

美国新型两栖战车的采购过程

美国海军陆战队很早就提出了研制具有高速水上航行能力的远征战车的计划，旨在全面代替原有的两栖突击车。1988年，美国国防部批准了远征战车项目，该项目随即启动并进入概念探索和定义阶段。1996年，美国通用动力陆地系统公司得到了该项目的全面研发合同。由于研制目标设定较高，该车的研发进度一再拖延。又因远征战车在作战测试期间表现出的可靠性不佳和成本增长过高问题，在花费了大约30亿美元的发展资金后，美国海军陆战队于2011年1月取消了发展远征战车计划，并准备开发一种“更实惠、更可持续”的两栖战车。

2014年11月，美国海军陆战队发布ACV1.1两栖战车采购的征集投标建议邀请书（Request For Proposal，RFP）草案，并于2015年9月正式发布招标信息。该项目收到了美国先进防御车辆系统公司、贝宜系统公司、美国通用动力陆地系统公司、洛克希德·马丁空间系统公司以及美国科学应用国际公司共5家公司的报价。2015年11月，美国海军陆战队同时向贝宜系统公司和美国科学应用国际公司授予了采购合同。其中，美国科学应用国际公司获得了一份121 543 478美元的固定价格激励（确定目标）合同，用于生产工程、制造和开发ACV1.1。该合同将采购13辆ACV1.1以及与制造、工程、物流和项目支持相关的服务。在履约期内，采购人还可以额外采购3辆ACV1.1。该合同还包括采购人有权继续采购60辆低速初始生产的车辆和148辆全速生产的车辆及相关服务。如果采购人最终行使这些期权，该合同的累计价值将达到1 185 071 544美元。贝宜系统公司所获得的合同内容与美国科学应用国际公司的合同基本一致，只是价格略低。贝宜系统公司合同中固定价格部分为103 771 273美元，全部进行采购的合同累计价值为1 109 566 036美元。两份合同履约期限预计为2017年9月。资金支付方面，2015年度支付研究、开发、测试和评估资金约为固定价格的三分之一，2016年度支付剩余的三分之二。

合同履约情况

合同被授予后，贝宜系统公司和美国科学应用国际公司开始带领团队各自生产16辆样车，供美国海军陆战队在2017年初开始进行试验。2017年2月，美国科学应用国际公司在位于南卡罗来纳州查理斯顿的工厂，展示了其与新加坡技术动力公司合作制造的“特雷尼克斯2”型装甲车，以此作为ACV原型车。贝宜系统公司与意大利依维柯防务车辆公司合作，提供了一种轮式装甲车作为ACV原型车。

2018年4月，美国海军陆战队计划从上述两家合作团队中选出一家进入小批量试生产阶段，被选中的团队将再交付4辆试验用车辆，用来进行实弹射击试验。最终，贝宜系统公司凭借ACV原型车在性能、可靠性、技术创新性以及与海军陆战队作战需求的契合度等方面的优势，击败了包括美国科学应用国际公司在内的其他竞争对手，赢得了合同。

2018年6月，美国海军陆战队宣布选择贝宜系统公司建造下一代两栖战车，并与其签订合同。根据合同，贝宜系统公司将初始低速生产30辆八轮两栖战车，第一辆车于2019年秋季交付。若所有合同选项都被执行，该合同总价值可能高达12亿美元。2020年，贝宜系统公司首批两栖战车交付，并于2020年11月份开始了全速生产。2021年，美国海军陆战队再次向贝宜系统公司订购了该车型的两栖战车，计划于2023年进行全速生产。2023年3月，贝宜系统公司称已经获得了其第三个全面生产两栖战车的合同，金额为2.568亿美元。根据该合同，贝宜系统公司将生产ACV原型车的变体车型，包括ACV-P（人员运输变体车）和ACV-C（指挥变体车）。

自2024年以来，贝宜系统公司交付了第一款ACV-C型号车辆，并将带有30毫米火炮的ACV-30变体车交付给海军陆战队进行测试，又与美国海军陆战队签署了一份价值2.12亿美元的合同，用于全速生产40辆ACV-P两栖装甲运兵车。2024年11月，贝宜系统公司与康斯伯格防务与航空航天公司共同获得了一份价值3.29亿美元的合同，为美国海军陆战队的ACV-30两栖步兵战车提供175套“保护者”RT20炮塔。

美国新型两栖战车采购程序的特点

由上述美国新型两栖战车采购情况来看，其整个采购过程体现出以下特点。

持续竞争招标

新型两栖战车采购之初，采购人就通过公开透明的招标方式，确保所有符合条件的供应商都有机会参与竞标，从而避免了偏袒和不正当竞争行为的发生，保障了市场的公平性和透明度。在新型两栖战车开发阶段，美国海军陆战队将原型车即ACV1.1的工程、制造开发阶段的竞争性合同授予了贝宜系统公司和美国科学应用国际公司，由这两家公司带领团队各自生产16辆样车，供美国海军陆战队在2017年初开始进行试验。这一举措也充分体现了持续竞争的特点。竞争性采购程序通过广泛竞争，使政府采购能够以最合理的价格获得高质量的商品、工程和服务，从而节省资金并提高投资效益。竞争采购方式也有助于确保技术的多样性和创新性，并最终选择最适合的供应商进行生产。回看美国海军陆战队的两栖战车采购，持续竞争使其在公开市场上找到贝宜系统公司等最具有性价比的供应商，为后续武器装备的完善和升级奠定了坚实的基础。

分阶段采购和渐进式（增量）采购

分阶段采购（Phased Acqu-isition）是指采购过程被划分为多个阶段，每个阶段都有明确的目标和要求。在这些阶段中，承包商需要逐步完成特定的任务，并且后续阶段的合同授予通常基于前一阶段的结果。例如，在军事装备采购中，分阶段采购可能涉及多个批次的采购，每个批次根据当前的技术状态和需求进行规划和实施。渐进式采购（Gradual Acquisition）则是一种逐步交付装备完整作战能力的方法，通常将装备的作战能力分成多个模块，逐步进行研制、生产和交付。这种采购方式适用于技术状态不够明确、各阶段采购数量与总价款未定、技术与成本风险较大的大型采购项目。虽然两者都涉及逐步实施采购，但渐进式采购更强调在逐步交付的过程中不断改进和提高装备的能力，直至达到最终的作战能力。而分阶段采购则更多关注于按照预定的计划和步骤逐步完成采购任务，不一定强调能力的逐步提升。

美国海军陆战队在两栖战车采购过程中兼采了这两种采购方式。一方面，两栖战车项目的采购先进行研发，再测试定型，然后进一步区分了低速生产阶段和全速生产阶段，体现了分阶段采购的特点。另一方面，在整个战车改进的采购流程中，美国海军陆战队同步进行AAV生存能力升级计划、ACV1.1和ACV1.2两阶段开发以及ACV2.0的提升，体现了渐进式采购的特点。这种渐进式采购方法的优势在于：首先，通过逐步提升能力，项目能够在技术、成本和时间之间取得平衡，避免出现一次性投入过多资源导致的风险。其次，通过分阶段开发，可以在每个阶段收集知识并确认技术成熟度，从而减少整体项目的技术风险。最后，渐进式采购允许在需求明确和技术成熟后逐步增加新的作战能力，这使得项目能够灵活应对未来的变化和不确定性。

保持长期深度合作关系

美国政府在采购两栖战车项目中与贝宜系统公司的合作持续多年。具体来说，自2015年11月美国海军陆战队授予贝宜系统公司及其合作伙伴意大利依维柯防务车辆公司一份价值1.04亿美元的合同起，双方持续合作。到2023年，贝宜系统公司已经与美国海军陆战队签订了多个合同，涉及低速初始生产和全速生产阶段的多个批次，这显示了双方合作的深度和广度。根据美国《国防联邦采购条例补充条例》（Defense Federal Acquisition Regulation Supplement，DFARS）的规定，一般情况下，美国国防部授予的任务订单或交付订单合同（包括信息技术合同）的订购期可为5年以内任何期限，并可以根据合同中的选项或合同修改条款进行一次或多次续订；或者总订购期不超过10年，除非机构负责人书面认定特殊情况需要更长的订购期。值得注意的是，这种长期合同采购方式适用于需求量大且连续不断的主要原材料、燃料、动力、主要设备及配套设备的采购。该方式有助于增强双方信任和理解，并建立稳定的供需关系。

监管机制严格

两栖战车采购过程中监管机制的严格体现在多个方面，如严格的供应商管理、审核和评标机制，以及对采购流程的全面监督和控制。例如，通过严格的资质审查、信用评估及实地考察，筛选出符合要求的供应商，并实行动态管理，定期对供应商进行绩效评估，以维护采购市场的健康秩序。此外，美国国会下属的政府问责局还要求国防部，每年提交一份关于两栖战车采购计划的报告，并在必要时进行详细审查。例如，在2014财年，政府问责局被要求评估两栖战车的采购策略是否契合采购管理最佳实践，并向美国国会国防委员会提交相关报告。两栖战车采购过程中严格的监管机制，不仅有助于提高采购活动的透明度和效率，还极大程度地保障了采购质量和安全。

对我国合作创新采购的启示

美国合作创新采购两栖战车的采购项目实践，对我国开展合作创新采购的借鉴意义主要体现在以下3个方面：

鼓励技术创新和竞争的作用

合作创新采购方式旨在支持市场上尚未出现、需要研发的新产品，通过财政资金的杠杆作用，促进应用技术创新和科技成果转化。这种采购方式不仅有助于降低企业的研发成本，还能通过政府的消费需求端给予技术研发有力支持，运用市场化手段快速提升先进技术研发能力。财政部于2024年发布的13号文规定，合作创新采购，除只能从有限范围或者唯一供应商处采购以外，采购人应当通过公开竞争确定研发供应商。若参与供应商只有两家或者一家，可以按照规定继续开展采购活动，以应对特定情况下的竞争不足问题。在竞争过程中，除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，采购人应保障内外资企业平等参与合作创新采购活动。以上规定充分彰显了我国政府对于企业技术创新的支持和鼓励，同时也体现出政府积极营造和维护采购市场的透明度，坚定守护公平公正竞争环境的决心。

运用合作创新采购政策为科技创新提供容错空间

从美国采购两栖战车的合作创新采购流程来看，在概念车型设计的研发采购中，采购人通过竞争性采购程序遴选确定了两家具备研发能力的供应商开展工作。在样车完成后，经过评审仅确定了一家供应商继续进行规模化制造。可见，采购人为采购对象的创新定型支付了双份研发成本，未被采纳的“特雷尼克斯2”型装甲车方案的前期固定合同成本实际上是“试错”的必要支出和创新的代价。这种容错的机制体现了政府采购支持科技创新的重要制度价值。当然，这种创新容错的政策也需要有必要的成本控制要求，13号文就规定研发供应商数量最多不得超过3家。此外，在创新研发产品定型后，美国两栖战车的大批量供货采购的执行又进一步区分为低速初始生产和全速生产两个阶段分别授予合同，这种审慎的分阶段采购策略有利于尽量防范不可预见的因素带来的风险。如果在此期间有更先进的技术方案出现，或发现试产的产品在正式交付使用后出现前期未发现的缺陷，可以及时对采购需求进行调整，避免造成更大的新产品“试错”损失。

注重与优质供应商保持长期合作和伙伴关系

在政府采购领域，供应商与采购人的关系不同于行政相对人与行政主体的关系，而是一种平等的合作关系。通过与供应商建立战略伙伴关系，采购人可以更好地了解供应商的产业实力，从而避免信息不对称带来的风险。长期稳定的合作关系不仅能够确保货源的稳定性，还能助力采购获得成本优势，在长期合作进程中为采购人提供更坚实的利益保障。此外，通过长期合作，采购人可以参与到供应商的生产过程和质量控制中，从而能够从源头上确保产品质量。2022版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》第三十七条也规定，采购人在创新采购中可以与供应商建立长期合作关系。目前，部分地方（如深圳）已经试行政府采购合同续期奖励制度，对优质服务合同且履约评价等级为优秀的供应商，直接给予合同续期。这表明，采购人是有意愿积极寻求与供应商保持长期合作的。当然，长期合作关系也可能会导致竞争机制受损，需要平衡竞争与合作之间的关系。因此，在建立长期合作关系时，采购人需要科学选择合作伙伴，并保持实时的信息交流，以确保实现双赢的理想结果。

（作者单位：天津外国语大学）