从CPTPP看我国政采工程建设领域的变革与挑战

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP），是高标准的自由贸易协定，也是亚太地区经济一体化的重要模式。相比WTO（World Trade Organization，世界贸易组织）规则或其他自贸协定，CPTPP制定了更严格的贸易条款，提出了涵盖电子商务、金融服务、竞争、政府采购、国有企业等诸多领域的前瞻性规则。2005年5月，新西兰、新加坡、文莱和智利等4国签署了《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，TPSEP）；2008年2月，美国宣布加入TPSEP并全面主导；2009年11月，TPSEP正式更名为《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）；2017年1月，时任美国总统特朗普签署总统令强行退出TPP；2018年3月，剩余国家在保留TPP 95％条款的基础上，签署了改进的自由贸易协定，即CPTPP。目前，CPTPP成员包括亚太地区的11个成员国和2023年加入的英国。截至2025年1月，CPTPP成员的经济总量、贸易总额均占全球15％以上，市场规模和贸易影响力巨大，未来发展前景广阔。

国际高标准经贸规则是指，在各类区域经贸协定中，标准要求明显高于WTO规则的协定条款，目前为止政府采购领域是少数WTO规则〔《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，GPA）〕仍在发挥重要作用的领域。相较于WTO规则，CPTPP具有更高水平市场开放、边境后规则拓展、区域化主导的特点。例如，CPTPP进一步扩大了政府采购的范围。GPA设定的政府采购范围是基于政府目的进行的采购；CPTPP仅强调采购主体为政府但不考虑采购目的，同时新增了公共工程特许权合同和BOT（Build—Operate—Transfer，建设-运营-转让）合同等适用范围。

上海自由贸易试验区作为重要试点地区，开展了政府采购建设工程项目等一系列对标CPTPP的改革工作。笔者聚焦政府采购建设工程领域，梳理了上海试点地区在对标CPTPP的改革中首次提出的一系列典型举措，同时总结了改革实施过程中发现的问题与挑战，以期为相关从业人员提供参考借鉴。

CPTPP政府采购条款与未对标改革前国内现行制度对比

招标采购作为一种公共资源配置方式，旨在提高资源配置效率、保障市场公平竞争，对促进国民经济和社会发展具有重要作用。当前，全球经济增长放缓、国际竞争加剧，地缘政治冲突此起彼伏。为应对逆全球化风险和愈演愈烈的贸易保护主义，我国提出了构建“双循环”的新发展格局，核心在于以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进。其中，“外循环”重在深度参与全球供应链，推动对外贸易和国际投资，其重要举措在于加入各类国际高标准自由贸易协定。通过加入CPTPP等多边协定，有效提升市场准入水平和减少贸易壁垒，增加进入境外多元化市场的机会。

CPTPP中和政府采购工程建设对应的条款集中在第十五章“政府采购”章节，主要包含定义、范围、例外情况、总则等共计24项条款和附件。其中，第1—5条涉及政府采购的原则，第6—18条涉及规范流程，第19—24条涉及缔约国的权利和义务。此外，章节附件部分提供了各缔约国的政府采购门槛金额、开放实体清单、对外开放的不适用情形、发展中国家的保护政策等。政府采购的国际规则主要包括国民待遇原则和非歧视原则，同时要求高透明度、公开公正。本国政府采购需给予其他缔约国供应商、货物、服务同等的国民待遇，同时采取股权非歧视、来源非歧视条款保证合资企业或外资企业的公平待遇。

CPTPP的政府采购章节条款来源于GPA，但在此基础上制定了更高水平的前瞻性规则。例如，总则方面新增了电子方式使用的要求，技术规格方面新增了政府敏感信息存储的要求，参与条件方面新增了劳工权利内容等。相较于国内未对标改革前的建设工程招标采购制度，CPTPP在电子化招标、信息公开透明、环境保护、项目履约的重视程度、投标文件筹备时间、保护中小企业等方面具有鲜明特点。表1列举了CPTPP主要特点和未对标改革前我国制度待改进之处。

由表1可知，CPTPP主要包括以下优势：第一，CPTPP更强调招标活动的电子化程度，电子招标便于各缔约国企业便捷地跨国开展采购活动。第二，CPTPP更重视信息的公开和透明，招标人在确定中标人后应明确合同授予时间，并同时在中标公告中公示。第三，CPTPP允许招标人设置特定的技术规格或参数，鼓励保护环境和自然资源。第四，CPTPP更重视中标后项目实施工程中的履约情况，通过设置资格条件使履约情况不合格的供应商无法参与后续投标工作。这样可避免出现我国采购活动中存在的重前期采购、轻后期实施，项目结果不理想时仅靠合同处罚的潜在问题。第五，CPTPP采取各类手段公平对待境内外企业，不排斥投标人的境外业绩等。第六，CPTPP给予各投标人更充足的响应时间编制投标文件，采购活动易于开展更为充分的竞争。第七，CPTPP重视中小企业对国家经济和就业的作用，鼓励开展针对中小企业的合同分包。

我国政府采购建设工程招投标改革举措

2021年9月，我国正式递交加入CPTPP的书面申请信函。2022年4月，国家主席习近平在博鳌亚洲论坛年会开幕式演讲中强调，要推动我国与更多国家和地区商签高标准自由贸易协定，积极推进加入CPTPP等。为积极推进CPTPP的签署，我国在全面对照CPTPP 2300多项条款内容的基础上，主动在有条件的自贸试验区或自贸港开展对标国际经贸规则的先行先试工作。

2023年12月，国务院发布《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》（国发〔2023〕23号）。2024年2月，上海市人民政府发布了对应的实施方案，标志着上海作为CPTPP试点地区在诸多领域全面开展改革。基于实施方案的工作部署，上海市各行业主管部门纷纷出台相关文件，用于试点地区的应用。为积极推进建设工程领域招投标改革，2024年11月，上海市住房和城乡建设管理委员会发布《对接国际高标准经贸规则 推进试点地区建设工程招投标改革的指导意见》（沪建建管〔2024〕584号）。2024年12月，上海市浦东新区建设和交通委员会发布《浦东新区对接国际高标准经贸规则推进建设工程招投标改革的操作细则》（浦建委建管〔2024〕31号）。相较于之前国家、上海市建设工程相关法律法规，2024年上海市试点地区对接国际高标准经贸规则的招投标改革（以下简称改革）首次提出的改革举措主要包括以下几个方面：

推行全过程电子化招标投标，延长投标文件编制时间

全面应用电子化招投标，有利于各缔约国企业及时关注采购需求。建设工程招标项目在试点地区原则上应当采用公开招标方式。上海市公共资源交易平台建设工程招投标分平台作为建设工程招投标信息统一发布的电子媒介，推行全过程电子化招标投标。同时，将投标文件递交截止时间调整为自招标文件发出之日起不少于40日；在满足电子化招投标场景的鼓励方式时，可进一步缩短至25日。场景情形包括：以电子方式发布招标公告，以电子方式获取招标文件，电子方式接受投标。此外，鼓励招标人采用平台进行电子归档，实现招投标信息全流程电子化收集和保存。

发布中英双语版本招标公告，完善信息披露制度

信息披露制度是透明度原则的关键体现。改革采取以下措施：一是采用中英文双语发布招标公告。招标人应当以中英两种语言发布资格预审公告或招标公告，同时鼓励发布双语版本的招标文件，以利于境外企业及时响应国内采购需求。二是披露更全面的招标信息。重视签订合同这一招标采购流程的最后环节，中标结果公告中应公开合同签订日期，这一做法有利于实现采购流程的闭环管理。

提出环境保护、信息保护的技术要求，设置符合国际标准的技术规格

招标人可选用环境保护或信息保护的要求。CPTPP以专章形式汇总环境保护条款，规定了信息公开、法律监督等程序性事项和臭氧层保护等特定议题的实体性规则。我国现有政府采购基于“物有所值”的招标体系，注重以经济效益作为主要的评价指标。改革提出，招标人在招标文件中可设置以环境保护及信息保护为目的的技术要求，这一做法旨在引导招标人多维度确立采购目标。

重要材料设备采购可采用国际标准：针对重要材料、设备的采购，在招标文件满足国内强制性标准要求的基础上，招标人可根据实际情况设置国际标准。这一做法有利于境外供应商快速找到合适的采购标的，打破各国不同技术标准的信息壁垒。

考核供应商履约情况

投标人资格条件增设供应商履约情况的考核。改革提出了6种重大实质性违约情况，包括不履行合同、无故拖延施工进度、中标项目转包他人、关键或主体作业分包他人、使用不合格材料或设备导致工程质量不合格、合同约定义务的其他情况。招标人通过提前在招标文件的资格条件中作出说明，可拒绝违约单位参加投标活动。这一做法有效保护了招标人的合法权益，防止中标人中标后却不积极履行合同的现象发生。

明确中小企业预留份额方式

完善支持工程建设招投标领域中小企业发展措施。改革首次提出，招标人可通过整体预留、标段预留、联合体形式预留、合同分包形式预留等多种具体方式对中小企业承揽的工程建设项目实施预留份额，鼓励优先采用整体预留、标段预留方式。这一做法为支持中小企业的发展提供了明确可行的路径。

改革政策实施过程中待改进之处

改革政策实施过程中，一些潜在问题有待进一步改进。

其一，针对境内企业、境外企业等不同投标人的公平保障措施有待进一步强化。境外企业计划在国内工程建设领域进行投标活动，应首先取得资质条件。根据《建筑业企业资质管理规定》（住房和城乡建设部令第45号），建筑业企业应向企业工商注册所在地的住房和城乡建设主管部门申请资质。但是，自2003年10月起，资质管理部门不再受理在我国境内承包工程的外国企业的资质申请、延期及工程承包地域范围扩大等业务。因此，现阶段境外企业获取资质的途径仅有两种：中外合资或中外合作经营设立的建筑业企业，投资新设立的建筑业企业或购买其他建筑业企业的股权。但是，在境外企业直接进行投标活动时两种方式仍存在一定的局限性。

其二，在招标方式的选择上仍有一定的缺失。改革提出，建设工程招标分为公开招标和邀请招标两种方式，原则上应当公开招标。由此可见，改革后上海现行制度强调了公开招标这一方式。CPTPP提供了4种招标方式，包括公开招标（与国内相同）、选择性招标（对应国内的资格预审）、限制性招标（对应国内的邀请招标或直接发包）和谈判（国内暂无）。上海现行建设工程招投标体系中，缺少一种类似谈判的招标方式，这一问题有待进一步研究。

其三，履约评价体系的建立有待进一步完善。改革提出，应在招标文件中载明履约评价标准，加强对中标人的履约合同管理。在项目实施过程中，有必要建立畅通、有序的履约情况反馈机制。招标人通过特定渠道反馈项目履约情况，有助于监管部门及时掌握不同项目的实施情况，以便对重点项目和存在履约风险的项目进行及时监管。

结语

为对标国际高标准经贸规则CPTPP，上海市在政府采购工程建设领域开展了一系列改革举措。各试点地区在先行先试过程中持续发现并解决潜在问题，积累可复制、可推广的经验，为后续在全国范围内全面改革提供可借鉴的实践案例。同时，随着境外企业不断承接国内工程建设项目，境外新技术、新工艺、新材料在项目中得到应用，充分的市场竞争态势将持续推动国内产业链和供应链的改进与升级。

当下，人工智能技术深刻影响了各个行业的发展，也在加速前沿技术和颠覆性技术的持续涌现。未来，政府采购工程智能体是一个可行的发展方向，其核心在于在采购需求优化、招标文件编制、合规检查、围串标检查、智能评标等全过程中应用大模型技术。同时，各国智能体可以实现互联互通，基于CPTPP可快速对接不同缔约国的采购需求，推荐高质量的潜在供应商，并可全过程追踪工程的全生命周期活动。

（作者单位：上海百通项管科技有限公司）